Het fosfaatrechtenstelsel is voor veel melkveehouders zeer ingrijpend. De minister neemt bijvoorbeeld niet-gerealiseerde uitbreidingen niet in aanmerking bij de vaststelling van het fosfaatrecht.
Melkveehouders voeren in veel beroepsprocedures dat het fosfaatrechtenstelsel hen belemmert in de bedrijfsvoering. Zij kunnen daardoor minder melkvee houden dan waarvoor zij financieringsverplichtingen zijn aangegaan en/of stalruimte hebben. Melkveehouders beroepen zich op artikel 1 Eerste protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Dit artikel verzekert het recht op ongestoord genot van eigendom. In een overzichtsuitspraak van 25 februari 2020 heeft het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (CBB) op een rij gezet wanneer sprake is van een individuele en buitensporige last in het licht van artikel 1 EP. Een concreet geval werd aan de hand van dit toetsingskader beoordeeld in de uitspraak van 17 maart 2020.
Overzichtsuitspraak 25 februari 2020
Wanneer is sprake van een individuele en buitensporige last in het licht van artikel 1 EP? Eind februari 2020 liet het CBB zich hierover uit in een zogenoemde overzichtsuitspraak. Het CBB stelt daarin voorop dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 EP. De melkveehouder moet stellen en zo nodig bewijzen dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. De last bestaat in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat de individuele melkveehouder tekort komt. Bij de beoordeling of de last individueel is, stelt het CBB voorop dat niet ieder vermogensverlies als een individuele buitensporige last kan worden aangemerkt. Het door een productiviteitsstijging benodigde extra fosfaatrecht mist bijvoorbeeld een individueel karakter. Bij de beoordeling of de last buitensporig is:
(…) staat voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt; de vruchten plukt hij zelf, maar daar staat tegenover dat hij de nadelige gevolgen van die beslissingen, ongeacht de concrete bedrijfseconomische effecten, niet kan afwentelen op het collectief. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel vormt immers een individuele en buitensporige last. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn,(…). Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder.
Bij de beoordeling van de buitensporigheid van de last houdt het CBB voorts rekening met de door verweerder concreet aangegeven mogelijkheden van de melkveehouder om de last te beperken.
Toepassing in concreet geval: uitspraak 17 maart 2020
In een uitspraak van 17 maart 2020 oordeelt het CBB over de vraag of sprake is van een individuele en buitensporige last. Daarin past het de overzichtsuitspraak van 25 februari 2020 toe. Het komt tot het oordeel dat appellante inderdaad een individuele en buitensporige last draagt.
Appellante heeft in 2013 het plan om haar bedrijf uit te breiden en haar dierenaantal te verdubbelen. Een van de maten krijgt echter begin januari 2014 een ernstig bedrijfsongeval. Om arbeidsbeperkingen enigszins te kunnen opvangen, verpacht zij vervolgens tijdelijk een gedeelte van haar grond (5,24 ha). Bij het bepalen van de fosfaatruimte heeft de minister deze 5,24 ha buiten beschouwing gelaten, omdat dit stuk grond door de verpachting op de peildatum niet tot het bedrijf behoort. Dit leidt tot een korting van meer dan 300 kg. Appellante stelt dat de korting haar onevenredig hard treft. De minister betwist dit.
Het CBB stelt voorop dat de keuze om de grond te verpachten in principe wordt gezien als een ondernemersbeslissing waaraan risico’s inherent zijn. Dit uitgangspunt volgt uit de hierboven besproken overzichtsuitspraak. Het staat vast dat appellante door de korting fors wordt geraakt. De verpachting bood haar nauwelijks economisch voordeel. In deze omstandigheden acht het CBB de keuze te verpachten een navolgbare ondernemerskeuze. Alhoewel appellante bij het aangaan van de pachtovereenkomst kon verwachten dat de overheid maatregelen zou treffen, kon zij niet vermoeden dat de tijdelijke verpachting zulke ingrijpende gevolgen zou hebben. De keuze voor verpachting is volgens het CBB niet onbegrijpelijk. Het CBB oordeelt dat de door de tijdelijke verpachting veroorzaakte korting op het fosfaatrecht een individuele en buitensporige last met zich brengt.
Conclusie
Een melkveehouder die door toegekende fosfaatrechten belemmering ondervindt, kan een beroep doen op artikel 1 EP. Hij moet stellen en, indien nodig, bewijzen dat de last individueel is en niet collectief. Daarnaast moet hij stellen en zo nodig bewijzen dat de last buitensporig is. Ondernemersbeslissingen komen in beginsel voor zijn eigen risico. Vaak is de conclusie dan ook dat geen sprake is van een individuele en buitensporige last. Dit kan echter anders zijn in bijzondere omstandigheden en wanneer de door de melkveehouder genomen beslissing een navolgbare keuze is. Een voorbeeld daarvan is te vinden in de uitspraak van 17 maart 2020. De keuze om een stuk grond tijdelijk te verpachten vanwege arbeidsbeperkingen achtte het CBB in de gegeven omstandigheden niet onbegrijpelijk en de daardoor veroorzaakte korting vormt een individuele en buitensporige last.