De PAS-uitspraken hebben niet alleen gevolgen voor het PAS (Programma Aanpak Stikstof) en toestemmingsbesluiten die gebaseerd zijn op het PAS, maar zijn ook relevant voor andere zaken, die niet zijn gebaseerd op het PAS.

 

Ongeveer 180 zaken – waaronder voornamelijk natuurvergunningen voor veehouderijen, maar ook zaken over bestemmingsplannen voor bijvoorbeeld nieuwe wegen en bedrijventerreinen – zijn bij de Afdeling aangehouden in afwachting van de PAS-uitspraken. Daarnaast zijn er enkele honderden zaken aangehouden bij de 19 rechtbanken in afwachting van de PAS-uitspraken. Verder blijkt uit brief van de Minister aan de Tweede Kamer van 11 juni 2019 dat het gevolg van de uitspraak is dat er 3.300 zogenoemde meldingen zijn gedaan op basis het PAS. Voor deze meldingen zal alsnog moeten worden beoordeeld of een toestemming moet worden verleend.

 

De PAS-uitspraken hebben niet alleen gevolgen voor het PAS (Programma Aanpak Stikstof) en toestemmingsbesluiten die gebaseerd zijn op het PAS, zoals vergunningen handhavingsbesluiten en meldingen op grond van de Wet tracébesluiten en bestemmingsplannen.

 

De PAS-uitspraken zijn ook relevant voor andere zaken, die niet zijn gebaseerd op het PAS. De Afdeling stelt namelijk haar rechtspraak bij ten aanzien van de eisen waaraan een passende beoordeling moet voldoen. Ook oordeelt de Afdeling – in navolging van het PAS-arrest waarin het Hof van Justitie van de Europese Unie prejudiciële vragen beantwoordde over het PAS – dat meer activiteiten een ‘project’ zijn in de zin van de Habitatrichtlijn.

 

In deze bijdrage geef ik een korte conclusie van de gevolgen van de twee uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van woensdag 29 mei jl. (ECLI:NL:RVS:2019:1603 en ECLI:NL:RVS:2019:1604) voor de dagelijkse praktijk, zonder daarbij alle juridische ins- en outs te bespreken. Daarnaast vat ik de uitspraak kort samen. In twee aparte bijdragen schets ik de bijgestelde eisen aan een passende beoordeling en de gevolgen van de uitspraken voor publiekrechtelijke toestemmingen die gebaseerd zijn op het PAS.

Korte conclusie

Niet-onherroepelijke vergunningen en bestemmingsplannen – die gebaseerd zijn op het PAS – zullen alsnog individueel beoordeeld moeten worden. Hetzelfde geldt voor onderdrempelige activiteiten en activiteiten die slechts gemeld zijn.

 

Als deze activiteiten passend beoordeeld moeten worden, dan dient die passende beoordeling te voldoen aan de door de Afdeling geformuleerde en in deze bijdrage besproken aangescherpte eisen.

 

Omdat de koppeling met het PAS is komen te vervallen, mag weer extern worden gesaldeerd.

 

Bij de beoordeling is van belang dat de Afdeling zich – vooralsnog – niet heeft uitgesproken over de vraag of de Aerius Calculator voldoet. Voorshands ga ik er vanuit dat berekeningen van de stikstofdepositie nog wel met dit instrument mogen plaatsvinden.

 

Het door de Afdeling in r.o. 5.6 van de uitspraak  geschetste beoordelingskader van de vergunningplicht voor het beweiden en bemesten is mijns inziens niet beperkt tot het beweiden en bemesten. Van belang voor de praktijk is dat een activiteit – of dat nu bemesten of beweiden is – een project is in de zin van 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn en artikel 2.7, tweede en derde lid, onder a, van de Wnb als deze significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Een dergelijk project dient in het kader van de vergunningplicht passend beoordeeld te worden. Een activiteit die gestart is voordat het regime van de Habitatrichtlijn van kracht werd, blijft alleen vergunningvrij als deze activiteit niet wijzigt qua omvang, locatie, of voorwaarden waaronder deze activiteit word uitgevoerd. Deze activiteit dient in het kader van de vergunningplicht door middel van een belangenafweging beoordeeld te worden.

 

Beknopte samenvatting PAS-uitspraken

De houdbaarheid van het PAS

Uit het PAS-arrest volgt dat een programmatische aanpak, zoals het PAS, is toegestaan. Dit oordeel wordt door de Afdeling gevolgd.

 

Uit het PAS-arrest volgt ook dat als het PAS als passende beoordeling wordt gebruikt bij vergunningverlening voor individuele projecten, dat aan die passende beoordeling dan dezelfde eisen worden gesteld als aan een passende beoordeling bij individuele projecten.

 

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State diende volgens het Hof van Justitie als nationale rechter te beoordelen of de passende beoordeling van het PAS voldoet aan de in de Habitatrichtlijn gestelde eisen. Dat heeft de Afdeling gedaan. De Afdeling komt tot de conclusie dat de passende beoordeling – die aan het PAS ten grondslag ligt – niet voldoet aan de eisen die het Hof daaraan stelt.

 

Heel kort samengevat komt de Afdeling tot deze conclusie, op basis van de volgende twee punten:

  • niet alle maatregelen die tot meer ontwikkelingsruimte zouden moeten leiden, mogen worden meegenomen in de passende beoordeling;
  • er is onzekerheid over het te verwachten voordeel van die maatregelen.

 

Omdat de passende beoordeling de onderbouwing is voor de verlening van alle toestemmingen die passen binnen de bestaande en beschikbaar gestelde depositieruimte, betekent dit – kort weergegeven – dat een vergunning voor een activiteit die stikstofdepositie veroorzaakt op een Natura 2000-gebied niet mocht worden verleend onder verwijzing naar de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt. Het maakt daarbij volgens de Afdeling niet uit of sprake is van een prioritair of overig project.

 

Verder betekent dit dat de grens- en drempelwaarde en de afstand die de basis vormen voor de uitzondering op de vergunningplicht voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken – die die grens- en drempelwaarde niet overschrijden of die op een grotere afstand dan de vastgestelde afstand worden gerealiseerd – niet konden worden vastgesteld.

Beweiden en bemesten zijn een ‘project’ in de zin van de Habitatrichtlijn

Van een project in de zin van de Habitatrichtlijn is sprake als het project afzonderlijk of in combinatie met andere projecten significante gevolgen kan hebben voor een of meer Natura 2000-gebieden. Het beweiden en bemesten is in dit geval een project in de zin van de Habitatrichtlijn. Er heeft geen individuele, passende beoordeling van de projecten in de betrokken gebieden plaats gevonden waaruit blijkt dat – op grond van objectieve omstandigheden – met zekerheid kan worden uitgesloten dat die projecten – afzonderlijk of in combinatie met andere projecten – significante gevolgen kunnen hebben voor die gebieden. Het categoraal van de vergunningplicht uitsluiten van beweiden en bemesten in het kader van het PAS is daarom niet toegestaan.

Maatregelen met positieve gevolgen blijven uitvoeren

In het kader van de programmatische aanpak zijn gebiedsanalyses vastgesteld. In een gebiedsanalyse is voor een specifiek Natura 2000-gebied onderbouwd welke gebied specifieke herstelmaatregelen, uitgaande van het besluit waarbij het Natura 2000-gebied is aangewezen, noodzakelijk zijn om de gestelde doelen voor stikstofgevoelige habitattypen en (leefgebieden van) soorten te realiseren. De maatregelen zijn vervolgens opgenomen in – op grond van de Nbw 1998 of Wnb – vastgestelde beheerplannen. Vervolgens zijn door bestuursorganen van diverse overheden, zoals waterschappen, provincies en gemeente, de benodigde publiekrechtelijke toestemmingen verleend om deze maatregelen te kunnen realiseren.

 

Uit de uitspraak volgt dat de positieve gevolgen van veel maatregelen – die in het kader van het PAS zijn of zullen worden getroffen – niet kunnen worden ingezet ter mitigatie van de negatieve gevolgen van activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken. De Afdeling benadrukt in de uitspraak dat die constatering niets afdoet aan het belang dat gemoeid is met het treffen van maatregelen voor het behoud, herstel of het voorkomen van achteruitgang van natuurwaarden. Dergelijke maatregelen moeten worden getroffen ter uitvoering van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Een programma kan daarvoor een adequaat instrument zijn. De Afdeling ziet voor het programma dan ook eerder een rol weggelegd bij de uitvoering van de verplichtingen die dienen ter uitvoering van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn.

 

Een programmatische aanpak van het behoud, herstel of voorkomen van verslechtering van natuurwaarden, dat vergezeld gaat van monitoring van de uitvoering en effecten van maatregelen en dat voorziet in bijsturing indien nodig, kan volgens de Afdeling daarnaast ook van belang zijn bij de toepassing van enkele bevoegdheden die in de Wnb zijn opgenomen. Een programma dat inzicht biedt in de keuzes die het bevoegd gezag heeft gemaakt om het behoud en het voorkomen van achteruitgang van de natuurwaarden te waarborgen, kan behulpzaam zijn bij de afweging om in een concrete situatie al dan niet toepassing te geven aan artikel 2.4 van de Wnb, op grond waarvan verplichtingen kunnen worden opgelegd, zoals het staken van handelingen of het treffen van herstelmaatregelen. Daarnaast kan zo’n programma een rol spelen bij de afweging die gemaakt moet worden bij de verlening van vergunningen voor activiteiten die louter onder het beoordelingskader van artikel 2.8, negende lid, van de Wnb vallen. Dat zijn kort gezegd activiteiten waarvoor toestemming is verleend voordat artikel 6 van de Habitatrichtlijn van toepassing werd en die thans nog als één-en-hetzelfde project worden voortgezet, geëxploiteerd of uitgevoerd, en activiteiten die wel enige, maar geen significant verslechterende effecten hebben.

 

Het is mijns inziens daarom goed voorstelbaar dat de minister ervoor kiest om een programmatische aanpak te blijven hanteren.

Bijstellen eisen passende beoordeling

Uit het PAS-arrest – en de daaraan voorafgaande rechtspraak van het Hof – kunnen volgens de Afdeling uitgangspunten worden ontleend voor de beoordeling of de verwachte voordelen van bepaalde soorten maatregelen en ontwikkelingen al dan niet kunnen worden betrokken in een passende beoordeling. De Afdeling ziet aanleiding om op basis van die rechtspraak de volgende eisen te stellen aan een passende beoordeling. De Afdeling zet die eisen uiteen in r.o. 18 van de uitspraak. In een aparte bijdrage zet ik deze eisen nader uiteen.

 

Zie ook:

De bijgestelde eisen aan een passende beoordeling van het PAS.

Gevolgen van de uitspraken voor publiekrechtelijke toestemmingen die gebaseerd zijn op het PAS.