Een zaak beperkt zich niet altijd tot één rechtsgebied. Wij dus ook niet.

De Groningse aardbevingen schudden nu ook de wetgeving op!

donderdag 26 januari 2017

Positie benadeelde van aardbevingsschade versterkt?

Op dinsdag 20 december 2016, vlak voor het kerstreces, heeft de Eerste Kamer een aantal wetsvoorstellen aangenomen, dat direct samenhangt met de aardbevingen in de provincie Groningen. Inmiddels zijn deze wetten en enkele bijbehorende besluiten in het Staatsblad verschenen en zijn deze met ingang van 31 december 2016, dan wel 1 januari 2017 in werking getreden (zie het inwerkingtredingsbesluit Staatsblad 2016, 558). Zowel in de Mijnbouwwet als in het Burgerlijk Wetboek (BW) zijn belangrijke wijzigingen doorgevoerd die onder meer tot doel hebben de (bewijs)positie van een gedupeerde met aardbevingsschade te versterken en een aantal extra veiligheidswaarborgen in te bouwen in het proces van vergunningverlening voor mijnbouwactiviteiten. Deze laatste wijzigingen laat ik in deze bijdrage onbesproken. Ik zal ingaan op de veranderingen in de (bewijs)positie van een benadeelde, die verhaal zoekt voor aardbevingsgerelateerde schade op de exploitant van het Groninger gasveld. Dit is natuurlijk in de eerste plaats de Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM), maar gelet op recente jurisprudentie komt bij schadeverhaal ook staatsdeelneming Energie Beheer Nederland B.V. (EBN) in beeld (zie ook een eerder geplaatst artikel:  Staatsonderneming Energiebeheer Nederland (EBN) is mede-aansprakelijk voor de door de aardbevingen ontstane schade als gevolg van de Groningse gaswinning.)

Aardbevingen door gaswinning

Hoewel het noorden van Nederland al een drietal decennia te maken heeft met door gaswinning opgewekte aardbevingen, staat de problematiek pas goed op de kaart sinds de forse aardbeving in het Groningse dorpje Huizinge in augustus 2012. Een aantal maanden later (januari 2013) adviseerde het Staatstoezicht op de Mijnen (de wettelijke toezichthouder op grond van de Mijnbouwwet) de minister om met het oog op het risico van aardbevingen de gaswinning in Groningen “zo snel mogelijk en zoveel als mogelijk en realistisch terug te brengen.” Sindsdien is er ook op landelijk (politiek) niveau veel aandacht voor de gevolgen van de aardbevingen in Groningen en zijn er maatregelen getroffen om die gevolgen te beperken. Meest in het oog springend is wel de halvering van het productieplafond voor de maximale te winnen hoeveelheid gas, van 48 miljard m3 in 2012 naar 24 miljard m3 per jaar voor de periode 2017-2020. Daarnaast is een nieuwe overheidsorganisatie opgetuigd (de Nationaal Coördinator Groningen) en is een omvangrijk maatregelenpakket afgekondigd ter verbetering van onder meer de afwikkeling van aardbevingsgerelateerde schade en de algehele leefbaarheid van de regio. Uit de nu aanvaarde wetsvoorstellen blijkt dat ook de wetgever zich inmiddels niet onbetuigd laat.

Rapport Onderzoeksraad voor de Veiligheid

Met name het verschijnen van het rapport “Aardbevingsrisico’s in Groningen” van de Onderzoeksraad voor de Veiligheid in februari 2015 lijkt de wetgever tot actie te hebben aangezet. Hoofdconclusie van dit rapport was dat jarenlang onzorgvuldig is omgegaan met de veiligheidsbelangen van de Groninger bevolking in relatie tot de door gaswinning veroorzaakte aardbevingen. Een van de belangrijkste aanbevelingen van de Onderzoeksraad was dan ook het veiligheidsaspect te versterken bij toekomstige besluitvorming over activiteiten in de diepe ondergrond. Deze aanbeveling is nu wettelijk verankerd in de Wet versterking veiligheidsbelang mijnbouw en regie opsporings-, winnings- en opslagvergunningen (Stb. 2016, 554).

Wens Tweede Kamer: verlichting van bewijsproblematiek

Daarnaast nam de Tweede Kamer, mede naar aanleiding van de conclusies van de Onderzoeksraad, in het voorjaar van 2015 een amendement aan in het kader van de lopende behandeling van een voorstel tot wijziging van de Mijnbouwwet. In het amendement was een vrij ruim wettelijk bewijsvermoeden voor mijnbouwschade opgenomen:
Indien binnen het effectgebied van een mijnbouwwerk schade ontstaat, die naar zijn aard mijnbouwschade zou kunnen zijn, wordt vermoed dat die schade door de aanleg of exploitatie van het mijnbouwwerk veroorzaakt is.
Hiermee beoogden de opstellers van het amendement een verlichting van de bewijslast waarmee gedupeerden van aardbevingsschade te maken krijgen om het verband tussen de winningsactiviteiten (de aardbeving) en de door hen geleden schade aan te tonen. De reikwijdte van dit bewijsvermoeden stuitte op kritiek van de afdeling advisering van de Raad van State. Deze kritiek kwam er kort gezegd op neer dat een dragende motivering en een heldere afbakening ten aanzien van de soort schade en het effectgebied volgens de Raad ontbrak, hetgeen juist bij een afwijking van de hoofdregel van bewijsrecht van belang zou zijn. Deze kritiek bracht de regering ertoe een reparatie-wetsvoorstel (novelle) aan het parlement te zenden, waarin het bewijsvermoeden precies op deze punten aanzienlijk is ingeperkt.

Bewijsvermoeden wettelijk verankerd in BW

Het oorspronkelijke geamendeerde wetsvoorstel (Stb. 2016, 552) en de novelle Wet bewijsvermoeden gaswinning Groningen (Stb 2016, 553) zijn op 31 december 2016 gelijktijdig in werking getreden. Het resultaat hiervan is dat, direct na de bestaande risicoaansprakelijkheid voor mijnbouwschade van artikel 6:177 BW, een nieuw artikel is ingevoegd. Het nieuwe artikel 6:177a BW bestaat uit twee artikelleden en luidt als volgt:
1. Bij fysieke schade aan gebouwen en werken, die naar haar aard redelijkerwijs schade door beweging van de bodem als gevolg van de aanleg of exploitatie van een mijnbouwwerk ten behoeve van het winnen van gas uit het Groningenveld zou kunnen zijn, wordt vermoed dat die schade veroorzaakt is door de aanleg of exploitatie van dat mijnbouwwerk.
2. De benadeelde kan zich slechts beroepen op het vermoeden, bedoeld in het eerste lid, indien hij de exploitant, bedoeld in artikel 177, op diens verzoek de relevante bescheiden betreffende het gebouw of werk ter inzage geeft indien hij daarover beschikt, en de exploitant genoegzaam gelegenheid geeft de schade te onderzoeken.
Uit het eerste artikellid blijkt dat het bewijsvermoeden uitsluitend geldt voor fysieke schade aan gebouwen en werken. Andersoortige schade, bijvoorbeeld letselschade of zuivere vermogensschade, valt niet onder het bewijsvermoeden. Daarnaast is het bewijsvermoeden beperkt tot bevingsschade als gevolg van het winnen van gas uit het Groningenveld. Schade als gevolg van mijnbouwactiviteiten buiten dit gebied, bijvoorbeeld gaswinning uit een van de vele, kleinere velden in Nederland of andersoortige mijnbouwactiviteiten (zoutwinning) valt niet onder het bewijsvermoeden.

Reikwijdte bewijsvermoeden beperkt

Beide beperkingen ten opzichte van het oorspronkelijke voorstel zijn in de literatuur en in de parlementaire behandeling overwegend kritisch ontvangen. De eerste beperking, tot fysieke schade aan gebouwen en werken, is in mijn optiek nog wel verklaarbaar, omdat juist op dit punt zich in de praktijk veel knelpunten voordoen. Vaak gaat de discussie tussen een gedupeerde en de NAM over de vraag of bepaalde gebouwschade (scheurvorming in muren of fundering of zelfs gevaar van instorting) zijn oorzaak heeft in de trillingen van de aardbevingen of in de intrinsieke eigenschappen van het gebouw zelf. Het is nu aan de NAM om voldoende onderbouwd ‘twijfel te zaaien’ dat de schade niet is veroorzaakt door de gaswinning. Tegen de tweede beperking, tot ‘Groningse’ mijnbouwschade, kan naar mijn mening meer fundamentele en zelfs rechtsstatelijke kritiek worden aangevoerd. Waarom zou een gedupeerde van mijnbouwactiviteiten elders in het land anders moeten worden behandeld dan een gedupeerde die toevallig in Groningen woont? Hier lijkt het gelijkheidsbeginsel en wellicht zelfs artikel 1 Grondwet in het gedrang te komen. Het is ondertussen afwachten of de wetswijziging in de praktijk het schadeverhaal voor gedupeerden met bevingsschade zal vergemakkelijken. Hierover zal pas na de eerste rechtbankuitspraken een beeld ontstaan.

Meer informatie

Neem voor meer informatie over dit of andere onderwerpen op het terrein het (overheids)aansprakelijkheidsrecht contact op met Rense Lubach, advocaat bij Nysingh advocaten-notarissen, E: rense.lubach@nysingh.nl | T: 026 – 357 57 18 | M: 06 51 659 159

Actueel