Een zaak beperkt zich niet altijd tot één rechtsgebied. Wij dus ook niet.

Hof van Justitie: Dienstenrichtlijn van toepassing op detailhandel

woensdag 31 januari 2018

Het Hof van Justitie heeft in het arrest van 30 januari 2018 (ECLI:EU:C:2018:44) de prejudiciële vragen beantwoord die door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) aan het Hof zijn voorgelegd over de Europese Dienstenrichtlijn (richtlijn 2006/123) in relatie tot detailhandel in goederen.
De Dienstenrichtlijn heeft als doelstelling dat dienstverleners in de Europese Unie zich onbelemmerd in een andere lidstaat kunnen vestigen of tijdelijk diensten kunnen verrichten. De toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit mag in principe dus niet worden beperkt of afhankelijk worden gesteld van discriminatoire eisen.

Aanleiding

De Afdeling stelde de vragen in een zaak die gaat over het bestemmingsplan “Stad Appingedam”. Het bestemmingsplan heeft betrekking op het Woonplein in Appingedam en staat daar alleen volumineuze detailhandel toe voor de verkoop van onder meer meubelen, keukens en bouwmaterialen. Volgens een eigenaar van winkelpanden aan het Woonplein, die in één van die panden een kleding- en schoenenzaak wil exploiteren, is het in strijd met de Dienstenrichtlijn om daar alleen detailhandel in dit soort goederen toe te staan.
De Afdeling heeft in eerdere uitspraken geoordeeld dat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is op de uitoefening van detailhandelsactiviteiten en dat de Dienstenrichtlijn ook niet in de weg staat aan eisen die worden gesteld in het kader van de ruimtelijke ordening (ABRvS 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2286, ABRvS 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1298).
Evenwel is er volgens de Afdeling onduidelijkheid gerezen over de toepasselijkheid van de Dienstenrichtlijn ten aanzien van detailhandel. Om die reden heeft de Afdeling aan het Hof onder meer de volgende vragen voorgelegd, namelijk:

  1. Of het begrip “dienst” als bedoeld in artikel 4 van de Dienstenrichtlijn van toepassing is op detailhandel.
  2. Voor het geval dat het antwoord op die vraag bevestigend luidt, wordt gevraagd of voorschriften inzake ruimtelijke ordening buiten het toepassingsbereik van de Dienstenrichtlijn vallen.

Dienstenrichtlijn van toepassing op detailhandel

Op basis van artikel 4 van de Dienstenrichtlijn wordt voor de toepassing van de richtlijn onder “dienst” verstaan: elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel 57 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
Volgens het Hof lijdt het geen twijfel dat een detailhandelsactiviteit een economische activiteit vormt anders dan in loondienst tegen vergoeding. Bovendien worden werkzaamheden van commerciële aard in artikel 57 VWEU uitdrukkelijk vermeld op de niet-uitputtende lijst van verrichtingen die dat artikel als diensten definieert.
Het Hof is daarom van oordeel dat detailhandel in goederen een “dienst” vormt als bedoeld in artikel 4 van de Dienstenrichtlijn. Dat betekent dat de bepalingen van de Dienstenrichtlijn van toepassing zijn als het gaat om de uitoefening van detailhandelsactiviteiten.

Toelaatbaarheid beperkende voorschriften

De vervolgvraag is dan of regelingen, zoals opgenomen in het onderhavige bestemmingsplan “Stad Appingedam”, zijn toegestaan die de uitoefening van detailhandelsactiviteiten op een geografische of kwantitatieve wijze beperken.
Het Hof is van oordeel dat de Dienstenrichtlijn er niét aan in de weg staat dat de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit afhankelijk wordt gesteld van een geografische beperking. Daarbij moet wel worden voldaan aan de eisen inzake non-discriminatie, noodzakelijkheid en evenredigheid zoals genoemd in artikel 15, lid 3 van de Dienstenrichtlijn.
Het Hof laat met betrekking tot het noodzakelijkheidsvereiste al wel doorschemeren dat de regeling in het bestemmingsplan strekt tot het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum van de gemeente Appingedam en tot het voorkomen van leegstand in het binnenstedelijk gebied. Dat kan volgens het Hof een dwingende reden van algemeen belang vormen die een geografische beperking van de detailhandelsactiviteit rechtvaardigt.

Conclusie

De conclusie is daarmee dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is op de uitoefening van detailhandelsactiviteiten. Dat heeft als gevolg dat bestemmingsplannen die tot regulering van detailhandel strekken aan de bepalingen uit de Dienstenrichtlijn moeten voldoen. Dat betekent echter nog niet dat een bestemmingsplan geen voorschriften mag bevatten die detailhandel in gebieden buiten het stadscentrum van een gemeente verbieden, mits aan de voorwaarden van non-discriminatie, noodzakelijkheid en evenredigheid wordt voldaan. De vraag resteert op welke wijze en in welke mate dat moet worden gemotiveerd. Daarover zal de Afdeling nu een oordeel moeten vellen.

Meer informatie

Voor meer informatie kunt u contact opnemen met Matthias Kruisselbrink, E: matthias.kruisselbrink@nysingh.nl | T: 038 425 92 25 | M: 06 12 15 21 23 of Mark Tunnissen, E: mark.tunnissen@nysingh.nl | T: 026 357 57 19 | M: 06 12 64 52 14.

Actueel