Een zaak beperkt zich niet altijd tot één rechtsgebied. Wij dus ook niet.

Staat niet aansprakelijk voor toezicht op naleving asbestverbod

maandag 26 juni 2017

De overheid houdt in onze samenleving op allerlei manieren toezicht, onder meer op de naleving van wet- en regelgeving die beoogt de volksgezondheid te beschermen. Van een succesvolle claim op de overheid wegens onvoldoende toezicht is niet snel sprake, zo laat een recente uitspraak van de Hoge Raad van 2 juni 2017 zien. Toch is een claim niet op voorhand kansloos. Van groot belang hierbij is dat de benadeelde partij voldoende ‘werk’ maakt van zijn vordering en voldoende concrete feiten en omstandigheden aandraagt, waaruit het tekortschietend toezicht blijkt.
Wat was er aan de hand in de casus die leidde tot de uitspraak? Een werknemer van een aluminiumgieterij had longvlieskanker (mesothelioom) opgelopen doordat hij tijdens zijn dienstverband was blootgesteld aan asbest. De werknemer raakte arbeidsongeschikt, werd na het faillissement van zijn werkgever ontslagen en leed dus schade. De werknemer stelde een vordering in tegen de Staat. Volgens de werknemer was de Staat op verschillende manieren tekortgeschoten in de op de overheid rustende verplichtingen, die tot doel hadden hem te beschermen tegen asbestblootstelling.

Geen regelgevingsfalen

Dat de Staat – in zijn hoedanigheid van wet- en regelgever – onvoldoende zou hebben gezorgd voor regelgeving waarin het gebruik van asbest aan banden werd gelegd, was het eerste argument van de werknemer. Dit verwijt slaagt niet, waarbij een rol speelt dat de vordering van de werknemer was verjaard voor zover deze betrekking had op de periode tot 20 februari 1993 (twintig jaar voordat de werknemer de Staat voor het eerst aansprakelijk stelde bij brief van 20 februari 2013). Relevant voor een beoordeling van de vordering tegenover de Staat was dus alleen de periode van 20 februari 1993 tot het einde van de jaren ’90, toen de blootstelling aan asbest was gestopt. In deze periode stond vast dat regelgeving bestond die voorzag in een asbestverbod (het Asbestbesluit Arbeidsomstandighedenwet, het latere Arbeidsomstandighedenbesluit), zodat van regelgevingsfalen geen sprake was.

Onrechtmatig toezichtsfalen?

Het belangrijkste verwijt dat de werknemer de Staat – in zijn hoedanigheid van de Arbeidsinspectie – maakte, zag echter op onvoldoende toezicht.
De Arbeidsinspectie zou ten eerste niet of onvoldoende bij de werkgever hebben gecontroleerd op het gebruik van (verboden) asbesthoudende materialen, om zodoende (nog onbekende) overtredingen op te sporen. Dit type toezichtsfalen wordt ook wel ‘algemeen toezichtsfalen’ genoemd.
Ten tweede zou de inspectie hebben nagelaten een controle bij de werkgever uit te oefenen, terwijl er concrete aanwijzingen waren dat de regels werden overtreden (aldus de werknemer). Dit type toezichtsfalen staat bekend als ‘concreet toezichtsfalen’. Op beide punten had het hof de vorderingen van de werknemer afgewezen, omdat niet voldoende was komen vast te staan dat de Arbeidsinspectie in de relevante periode wist of had moeten weten dat de werkgever het asbestverbod overtrad en daaromtrent meldingen had ontvangen.

Beleids- en beoordelingsvrijheid toezichthouder, terughoudende toetsing

Bij de Hoge Raad vangt de werknemer eveneens bot. De Hoge Raad stelt voorop dat de Arbeidsinspectie bij de uitvoering van haar taak, gelet op de aard van die taak en bevoegdheden, in beginsel een grote mate van beleids- en beoordelingsvrijheid heeft. Onder omstandigheden kan het onvoldoende uitoefenen van toezicht onrechtmatig zijn jegens degene die schade lijdt door overtreding van de regels op de naleving waarvan de Arbeidsinspectie toezicht dient te houden. Bij de vraag of dit onrechtmatig is, past een terughoudende rechterlijke toetsing, waarbij in beginsel slechts ter beoordeling staat of de Arbeidsinspectie “in redelijkheid tot haar beleid met betrekking tot toezicht en controle dan wel tot haar optreden in een concreet geval heeft kunnen komen, gegeven het aan de orde zijnde risico en de haar bekende omstandigheden.”
De Hoge Raad herhaalt daarmee het uitgangspunt van zijn vaste rechtspraak, zoals dat bekend is uit de arresten Vie d’Or  van 13 oktober 2006 (ECLI:NL:HR:2006:AW2077) en DSB Bank / AFM van 21 november 2014 (ECLI:NL:HR:2014:3349). Uit deze rechtspraak volgt dat het er niet om gaat of, achteraf oordelend, een andere beslissing beter was geweest en of daardoor schade aan derden had kunnen worden voorkomen. Het gaat er om  of in de omstandigheden en met de kennis van toen de toezichthouder in redelijkheid tot de desbetreffende beslissing heeft kunnen komen. Daar voegt de Hoge Raad voor dit geval een aantal belangrijke gezichtspunten aan toe:
• Onrechtmatig handelen wegens onvoldoende toezicht door de Arbeidsinspectie is met name denkbaar indien de schade voor de werknemer in een concreet geval voorzienbaar was en haar in redelijkheid had moeten nopen tot maatregelen waarbij de overtreding die tot schade heeft geleid zou zijn voorkomen.
• Hiervan is in het bijzonder sprake bij voldoende ernstige aanwijzingen voor (mogelijke) overtredingen, terwijl ook de (voorzienbare) schade naar aard en omvang voldoende ernstig is.
• Het niet plaatsvinden van toezicht en controle in gevallen waarin geen concrete aanwijzingen zijn voor mogelijke overtredingen, kan slechts in uitzonderlijke omstandigheden tot aansprakelijkheid leiden.
De stelplicht en bewijslast ter zake van het onvoldoende toezicht rusten in beginsel bij de benadeelde: in dit geval had de werknemer, tegenover de betwisting van de Staat, onvoldoende feiten en omstandigheden aangevoerd waaruit het tekortschieten van de toezichthoudende Staat kon worden afgeleid. De Hoge Raad bevestigt daarmee de eerdere oordelen van rechtbank en hof.

Slotopmerking

Uit het voorgaande volgt dat een toezichthouder niet snel aansprakelijk is indien er op het terrein waarop toezicht wordt verricht schade ontstaat. Dit geldt met name in het geval er geen sprake is van concrete (aanwijzingen voor) overtredingen van regels. Hiervoor zijn goede redenen aan te wijzen. De belangrijkste is naar mijn mening dat in de eerste plaats de schadeveroorzakende partij, in dit geval de werkgever die het asbestverbod overtreedt, voor de schade moet opkomen. Daarbij past terughoudendheid ten aanzien van toezichthoudersaansprakelijkheid. Anderzijds moet wel worden geborgd dat in geval van (aanwijzingen voor) ernstige overtredingen en grote (risico’s op) schade de toezichthouder geprikkeld wordt serieus werk te maken van zijn toezichthoudende taak. Ik merk daarbij op dat de wetgever – in de slipstream van de economische crisis in 2012 – de twee belangrijkste toezichthouders van ons land, De Nederlandsche Bank (DNB) en de Autoriteit Financiële Markten (AFM),  vrijwel heeft gevrijwaard van aansprakelijkheid (artikel 1:25d Wft).

Meer informatie

Neem voor meer informatie over dit of andere onderwerpen op het terrein het (overheids)aansprakelijkheidsrecht contact op met Rense Lubach, advocaat bij Nysingh advocaten-notarissen, E: rense.lubach@nysingh.nl | T: 026 – 357 57 18 | M: 06 51 659 159

Actueel