Een zaak beperkt zich niet altijd tot één rechtsgebied. Wij dus ook niet.

Trage besluitvorming door de overheid leidt soms, maar niet altijd tot aansprakelijkheid

maandag 21 oktober 2019

Voor het nemen van een besluit op een aanvraag gelden wettelijke beslistermijnen, niet alleen op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maar ook op grond van bijzondere wetten. Wanneer een dergelijke termijn wordt overschreden en de aanvrager van het besluit lijdt daardoor schade, kan deze schade niet zonder meer op de trage overheid worden verhaald. Daarvoor zijn bijkomende omstandigheden vereist die in het concrete geval moeten worden gewogen door de rechter.
Het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden heeft dit uitgangspunt onlangs bevestigd in een (tussen)arrest van 3 september 2019 (ECLI:NL:GHARL:2019:7189), waarin Gemeente De Ronde Venen (hierna ‘de gemeente’) was gedagvaard door een initiatiefnemer van een bouwproject die zich geconfronteerd zag met een forse overschrijding van een wettelijke beslistermijn. Het arrest geeft aanleiding voor enkele opmerkingen bij het systeem van aansprakelijkheid voor trage besluitvorming.

Uitgangspunt

In zijn arrest van 22 oktober 2010 (ECLI:NL:HR:2010:BM7040) heeft de Hoge Raad overwogen dat de enkele omstandigheid dat een bestuursorgaan een besluit neemt met overschrijding van een wettelijke beslistermijn, onvoldoende is voor het oordeel dat op grond van artikel 6:162 BW aansprakelijkheid bestaat voor schade die eventueel voortvloeit uit die termijnoverschrijding. Daarvoor zijn bijkomende omstandigheden nodig die meebrengen dat het bestuursorgaan, door pas na het verstrijken van de wettelijke beslistermijn een besluit te nemen, in strijd handelt met de in het maatschappelijk verkeer jegens een belanghebbende in acht te nemen zorgvuldigheid. Daarbij kunnen onder meer van belang zijn de mate waarin de beslistermijn wordt overschreden, de oorzaak van de termijnoverschrijding en de voor het bestuursorgaan kenbare belangen. De achterliggende reden voor deze rechtspraak ligt volgens de Hoge Raad in de strekking van de wettelijke beslistermijn. Deze strekt ertoe een bestuursorgaan met voortvarendheid te laten beslissen en voor betrokkenen duidelijkheid te scheppen op welke termijn de beslissing is te verwachten. De wettelijke beslistermijn beoogt niet zonder meer om ook te beschermen tegen mogelijke schade die voor een belanghebbende kan ontstaan bij uitblijven van een beslissing binnen die termijn (HR 11 januari 2013, ECLI:NL:HR:2013:BX7579).

Te laat beslissen is in dit geval onzorgvuldig

In het geval dat leidde tot het hiervoor genoemde arrest stond vast dat de gemeente de wettelijke beslistermijn fors had overschreden. De initiatiefnemer had zijn aanvraag om een bouwvergunning (‘plan 2’) ingediend op 23 december 2010 en gecompleteerd op 1 april 2011. Pas op 9 september 2013 had het college van burgemeester en wethouders van de gemeente op de aanvraag beslist, waarbij de gevraagde vergunning voor ‘plan 2’ (voor het eerst) werd geweigerd. Uiteindelijk werd dit weigeringsbesluit door de bestuursrechter vernietigd, hetzelfde gold voor een tweede weigering op 29 september 2014, en had de initiatiefnemer ondertussen op 30 december 2014 een bouwvergunning gevraagd voor ‘plan 3’. Deze vergunning werd uiteindelijk verleend op 16 oktober 2015. De initiatiefnemer stelde daarop de gemeente aansprakelijk voor (onder meer) de vertraagde besluitvorming en claimde ruim € 5 miljoen aan gederfde winst en vergeefs gemaakte kosten.

In de periode april 2011 – september 2013 had de gemeente naar eigen zeggen geprobeerd in overleg met alle betrokkenen (initiatiefnemer en omwonenden) een acceptabele oplossing te bereiken, waarbij het bouwplan zou moeten worden aangepast en betoogde de gemeente dat de termijnoverschrijding dus in redelijkheid aanvaardbaar was. Bij het gerechtshof vond de gemeente geen gehoor met dit betoog. Onder meer van belang was dat de gemeenteraad op 18 oktober 2012 had geweigerd de vereiste verklaring van geen bedenkingen af te geven en dat het daarna dus nog bijna een jaar had geduurd voor het weigeringsbesluit was genomen. Ook woog voor het gerechtshof zwaar dat de initiatiefnemer al bij brief van 30 mei 2012 bij de gemeente kenbaar had gemaakt dat voor hem omvangrijke financiële belangen op het spel stonden en ook nadien meerdere malen had aangedrongen op besluitvorming. De gemeente had daarop nu en dan toezeggingen gedaan en soms geadviseerd een ander plan in te dienen, zonder dat dit leidde tot een (appellabele) beslissing op de aanvraag. De (voorlopige) uitkomst van de procedure is dat het gerechtshof de initiatiefnemer in staat heeft gesteld zijn financiële schade als gevolg van de onrechtmatige vertraging te onderbouwen, nu hij pas later het project in de vorm van ‘plan 3’ heeft kunnen realiseren.

Opmerkingen

De hiervoor geschetste casus laat zien dat trage besluitvorming niet zonder meer leidt tot aansprakelijkheid en schadeplichtigheid. Het gaat er om of de overschrijding van de beslistermijn in het licht van de omstandigheden van het geval in redelijkheid aanvaardbaar is. Zo niet, dan is de trage overheid aansprakelijk uit onrechtmatige daad. Al bijna een decennium is dit vaste rechtspraak. De vraag zou kunnen worden gesteld of dit systeem in alle opzichten bevredigt, dan wel aan herijking toe is.

Voorop staat dat het systeem uit dogmatisch oogpunt niet goed past in de bepaling over onrechtmatige daad (artikel 6:162 BW). Schending van (een doen of nalaten in strijd met) een wettelijke plicht is immers één van de onrechtmatigheidscategorieën van artikel 6:162 lid 2 BW. Wanneer een dergelijke onrechtmatige daad de dader van worden toegerekend (lid 3), is diegene verplicht de schade die de ander daardoor lijdt te vergoeden (lid 1). Betoogd zou dus kunnen worden dat een bestuursorgaan dat te laat beslist op een aanvraag om een besluit al aansprakelijk is tegenover de aanvrager indien deze aannemelijk kan maken door de trage besluitvorming schade te hebben geleden. Toch is dit niet de stand van de rechtspraak. In de literatuur wordt ter rechtvaardiging of verklaring van het systeem gewezen op het relativiteitsvereiste, het vereiste dat de geschonden norm (in dit geval de termijnoverschrijding) moet strekken ter bescherming van de schade zoals de benadeelde die heeft geleden (artikel 6:163 BW). Dit is echter niet wat de Hoge Raad zegt, nu hij verwijst naar bijkomende omstandigheden die meebrengen dat het bestuursorgaan in strijd handelt met de in het maatschappelijk verkeer in acht te nemen zorgvuldigheid (de derde onrechtmatigheidscategorie van artikel 6:162 lid 2 BW).

Toch meen ik dat de Hoge Raad een afgewogen systeem heeft geïntroduceerd dat in de praktijk niet of nauwelijks knelpunten lijkt op te leveren. Voor een overheid is het van belang om bij een ontvangen claim wegens een termijnoverschrijding in het verweer zo duidelijk mogelijk aan te geven waarom de termijnoverschrijding in het concrete geval in redelijkheid aanvaardbaar en dus niet onzorgvuldig is tegenover de aanvrager. Daarbij komt het in de kern aan op een toets of de overheid zich de belangen van de aanvrager voldoende heeft aangetrokken. Afgaande op de rechtspraak speelt daarbij een belangrijke rol of voor de overheid de (financiële) belangen van de aanvrager bij een beslissing voldoende kenbaar waren. Daarbij geldt wel dat de stelplicht en bewijslast van de bijkomende omstandigheden als hoofdregel rusten op de benadeelde aanvrager.

Meer informatie

Neem voor meer informatie over dit of andere onderwerpen op het terrein van het overheidsaansprakelijkheidsrecht op met Rense Lubach,  E: rense.lubach@nysingh.nl | T: 026 357 57 15 | M: 06 51 65 91 59.

Actueel