Een zaak beperkt zich niet altijd tot één rechtsgebied. Wij dus ook niet.

Update aardbevingsdossier Groningen: het nieuwe schadeprotocol en begroting waardedaling woningen

woensdag 7 februari 2018

Aardbeving Groningen scheurSinds de aardbeving van Huizinge van 16 augustus 2012 heeft de aarde onder Groningen niet meer zo geschud als op 8 januari 2018, toen een beving van 3,4 op de schaal van Richter werd gemeten met als epicentrum het dorpje Zeerijp. Anders dan de beving van Huizinge in 2012, heeft de beving van Zeerijp ook landelijk de nodige opschudding veroorzaakt. Het aardbevingsdossier staat meer dan ooit in de belangstelling en maakt inmiddels deel uit van een bredere discussie over de energietransitie en de klimaatproblematiek.

In deze update willen wij een tweetal juridische ontwikkelingen signaleren in het aardbevingsdossier: (1) het nieuwe schadeprotocol dat per 19 maart 2018 in werking treedt en (2) de uitspraak van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 23 januari 2018 inzake de waardedaling van woningen in het aardbevingsgebied.

Signalering 1: Het nieuwe schadeprotocol

De Minister van Economische Zaken en Klimaat (EZK), Eric Wiebes, heeft op 31 januari 2018 – onder grote maatschappelijke en politieke druk – met de belangenorganisaties en de regionale overheden een akkoord bereikt over een andere wijze van afwikkeling van schade, die is ontstaan door beweging van de bodem als gevolg van gaswinning uit het Groningenveld. Het akkoord is vastgesteld in het Protocol Mijnbouwschade Groningen (‘het schadeprotocol’). Daarmee werd een belofte ingelost uit april 2017 dat er een nieuwe procedure zou komen voor de schadeafhandeling, met als voornaamste kenmerk dat de Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM) geheel terug zou treden uit het proces. De NAM is een joint-venture van de oliegiganten Shell en Exxon Mobile en exploitant en houder van een winningsvergunning als bedoeld in de Mijnbouwwet.

Belangrijkste knelpunt in het bestaande systeem van afhandeling van schade betreft de rol van de NAM, die niet alleen opsteller is van het huidige schadeprotocol, maar ook opdrachtgever is van het Centrum voor Veilig Wonen (CVW), de organisatie die belast is met de feitelijke afhandeling en beoordeling van schadeaanvragen. Daardoor heeft de NAM als feitelijk veroorzaker van de aardbevingen en als (wettelijk aansprakelijke) exploitant een te grote invloed op de wijze van schadeafhandeling. De uitkomsten van de procedure worden veelal dan ook niet als rechtvaardig ervaren (‘de slager die zijn eigen vlees keurt’). Een ander knelpunt betreft de weinig voortvarende behandeling van schadegevallen. Het proces van schadeafhandeling ligt feitelijk al stil sinds 31 maart 2017.

Met het nieuwe protocol trekt de overheid de schadeafhandeling geheel naar zich toe. Als reden wordt in de toelichting genoemd de uitzonderlijke omstandigheid dat zich een groot aantal relatief gelijksoortige gevallen van schade voordoet in korte tijd, dat deze zich in één regio van Nederland bevinden en dat er één schadeoorzaak is. Met het protocol wordt de benadeelde ontlast, wordt een gang naar de rechter waar mogelijk voorkomen en wordt hij niet belast met het verhaal van de schadebedragen door de Staat op de NAM. Het protocol gaat gelden voor schadegevallen die zijn gemeld vanaf 31 maart 2017 12:00 uur en treedt in werking op 19 maart 2018. Hieronder stippen wij de belangrijkste kenmerken van het nieuwe protocol aan.

Publiekrechtelijke afhandeling door onafhankelijke Commissie

Afhandeling van schade vindt voortaan plaats langs publiekrechtelijke weg. Hiervoor wordt een (tijdelijke) Commissie Mijnbouwschade Groningen in het leven geroepen, die bestaat uit een deelcommissie mijnbouwschade en een deelcommissie bezwaar. De deelcommissie mijnbouwschade zal schademeldingen in ontvangst nemen, beoordelen en op basis van deze beoordeling een besluit nemen omtrent vergoeding van de schade. Dit betreft een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), waartegen bezwaar en beroep openstaat. In de besluitvorming staat centraal of er sprake is van fysieke schade aan gebouwen en werken die wordt veroorzaakt door gaswinning uit het Groningenveld (causaal verband). Hierbij zal het civiele schadevergoedingsrecht, in het bijzonder artikel 6:177 en 6:177a BW, leidend zijn. In deze artikelen is de risicoaansprakelijkheid van de mijnbouwexploitant en het wettelijk bewijsvermoeden vastgelegd. Het wettelijk bewijsvermoeden houdt in dat in geval van fysieke schade aan gebouwen en werken, die naar haar aard redelijkerwijs schade door beweging van de bodem als gevolg van de aanleg of de exploitatie van een mijnbouwwerk ten behoeve van het winnen van gas uit het Groningenveld zou kunnen zijn, vermoed wordt dat die schade veroorzaakt is door de aanleg of de exploitatie van dat mijnbouwwerk. De eigenaar van de woning of het bouwwerk hoeft in zo’n geval dus niet te bewijzen dat zijn schade het gevolg is van de gaswinning, maar de exploitant zal het tegendeel moeten bewijzen wanneer hij meent dat de schade geen gevolg van de gaswinning is.
De deelcommissie bezwaar geeft een onafhankelijk advies inzake een bezwaar tegen een besluit van de deelcommissie mijnbouwschade. Tegen een beslissing op bezwaar staat (hoger) beroep open bij de bestuursrechter.

Belangrijk uitgangspunt is dat de Commissie onafhankelijk is van het Ministerie van EZK en zelf haar werkwijze en te volgen procedure(s) vaststelt. Het schadeprotocol geeft al wel de contouren van de nieuwe procedure. Belangrijk aspect is dat de schademelder vanaf het moment dat de melding wordt gedaan een individuele zaakbegeleider toegewezen krijgt, die tot taak heeft de melder proactief bij te staan en waar nodig uitleg en informatie te verschaffen. Benoeming van de commissieleden vindt plaats door de Minister voor Rechtsbescherming, die leden enkel kan schorsen en ontslaan op specifieke gronden. De leden van de Commissie, het ter beschikking gestelde personeel  en de door de Commissie ingeschakelde deskundigen ontvangen geen instructies die op individuele zaken betrekking hebben. De Commissie bestaat uit een voorzitter en ten minste twee leden, waarvan de voorzitter en één van de leden meester in de rechten moet zijn en kan bogen op ruime ervaring in de rechtspraak. Het andere lid moet een technische achtergrond hebben, met diepgaande en actuele kennis van de aardbevingsproblematiek in Groningen. De Commissie zal praktisch worden ondersteund door de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO), die haar werkzaamheden voor dit doel zal verrichten in de regio Groningen.

Reikwijdte en status protocol

Belangrijk is dat het schadeprotocol een beperkt schadebegrip kent en uitsluitend ziet op fysieke schade aan gebouwen en werken en materiële gevolgschade, waarmee wordt gedoeld op bijkomende kosten als gevolg van de fysieke schade. Het protocol ziet dus niet op waardevermindering van gebouwen en werken zonder dat er sprake is van fysieke schade. Ook ziet het protocol niet op immateriële schade, zoals schade wegens angst, onzekerheid of stress als gevolg van de aardbevingen. Over beide schadesoorten zijn op dit moment civiele procedures aanhangig en het is nog onzeker of en zo ja in hoeverre de NAM aansprakelijk is voor dit type schade. Omdat het de bedoeling is dat de Commissie op korte termijn van start gaat en schade ook op korte termijn wordt afgehandeld, is ervoor gekozen deze schadesoorten vooralsnog buiten het protocol te houden. Het protocol is echter ruimer dan het huidige systeem doordat een nadere geografische beperking, zoals bijvoorbeeld contourlijnen of provinciegrenzen, ontbreekt. Overal waar de effecten van de gaswinning uit het Groningenveld, waaronder inbegrepen de gasopslag bij Norg, optreden, is het protocol van toepassing.

Uit het schadeprotocol blijkt dat het gaat om een tijdelijke oplossing totdat er onder publieke regie een schadefonds en een Instituut Mijnbouwschade zijn opgericht. Hiervoor is een wijziging van de (mijnbouw)wetgeving noodzakelijk. De vraagt rijst daarmee wat de status is van het nieuwe schadeprotocol. De toelichting vermeldt hierover dat het gaat om van onverplicht buitenwettelijk beleid, dat op onderdelen kan worden gezien als een beleidsregel in de zin van artikel 4:81 Awb. Het is vooralsnog niet duidelijk op welke termijn een definitieve oplossing gereed zal zijn. Hiervoor zal het schadeprotocol eerst zijn waarde in de praktijk moeten bewijzen.

Signalering 2: Begroting waardevermindering woningen in aardbevingsgebied direct mogelijk

Het Gerechtshof Arnhem – Leeuwarden heeft op 23 januari 2018 in een langverwachte en principiële uitspraak (ECLI:NL:GHARL:2018:618) geoordeeld dat schade als gevolg van waardedaling van woningen in het aardbevingsgebied van Groningen direct en abstract kan worden begroot. Daarmee werd het eerdere oordeel van de rechtbank van 2 september 2015 (ECLI:NL:RBNNE:2015:4185 )  op dit punt bevestigd. De exploitant van het Groningenveld, Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. (NAM), had zich op het standpunt gesteld dat (concrete) schadevergoeding pas mogelijk was per individueel geval bij verkoop van de betreffende woning. Daarmee lag in de kern dus de vraag voor of er binnen de kaders van het schadevergoedingsrecht (artikel 6:97 BW) in dit geval ruimte is voor abstracte schadevergoeding.

Achtergrond

Door de gaswinning uit het Groningenveld getriggerde aardbevingen hebben niet alleen fysieke schade aan gebouwen en andere opstallen tot gevolg, maar leiden ook tot waardevermindering. Particuliere woningeigenaren, wier belangen worden behartigd door de Stichting Waardevermindering door Aardbevingen Groningen (Stichting WAG, en een aantal woningcorporaties) hebben een procedure aangespannen tegen de NAM met als inzet een verklaring voor recht dat de NAM aansprakelijk voor de schade bestaande uit waardevermindering van onroerende zaken in het aardbevingsgebied en dat die schade voor vergoeding in aanmerking komt, ongeacht of er fysieke schade aan de onroerende zaken is opgetreden en ongeacht of deze al dan niet zijn verkocht. Het belang van een dergelijke verklaring voor recht voor de gedupeerden is evident, niet alleen voor woningeigenaren wier woning als gevolg van de bevingsproblematiek juist niet wordt verkocht maar ook voor woningcorporaties van wie het woningbestand helemaal niet in aanmerking komt voor verkoop maar wel in waarde is verminderd.

Concrete schadebegroting uitgangspunt, abstractie de uitzondering

De wettelijke ‘kapstok’ voor schadebegroting is artikel 6:97 BW: de rechter begroot de schade op de wijze die het meest met de aard daarvan in overeenstemming is. Deze wetsbepaling geeft de rechter een grote mate van vrijheid bij de keuze op welke wijze de schadebegroting moet plaatsvinden. Het gerechtshof maakt duidelijk dat uit de rechtspraak van de Hoge Raad volgt dat concrete schadebegroting het uitgangspunt is, waarbij de schade in beginsel moet worden berekend met inachtneming van alle omstandigheden van het concrete geval. Daarmee wordt een centraal uitgangspunt en doel van het schadevergoedingsrecht zichtbaar, waarbij de benadeelde zoveel mogelijk in de toestand moet worden gebracht waarin hij zou hebben verkeerd indien de schadeveroorzakende gebeurtenis zou zijn uitgebleven. Als uitzondering op de hoofdregel kan schade ook abstract worden begroot, namelijk wanneer op praktische gronden en/of om redenen van billijkheid kan worden geabstraheerd van een of meer omstandigheden. Hierbij komt groot belang toe aan de redelijkheid van het resultaat van de abstractie en de doelmatigheid, hetgeen mede wordt bepaald door de maatschappelijke opvattingen. Andersom gezegd, leidt het afzien van abstractie tot een onredelijk resultaat?

Abstracte schadebegroting in dit geval redelijk en doelmatig

Ter beantwoording van de vraag of abstracte schadevergoeding in dit geval mogelijk is heeft het gerechtshof in de eerste plaats diverse arresten van de Hoge Raad geanalyseerd. De Hoge Raad heeft het abstraheren van verkoop bij de begroting van waardevermindering toelaatbaar geacht in de situatie van (a) een beschadigde auto na een aanrijding, (b) het aanbrengen van een hoogspanningsleiding boven een perceel, (c) de beschadiging van een woning wegens mijnbouw en (d) bodemvervuiling.

Het gerechtshof komt tot de conclusie dat abstracte schadevergoeding in dit geval weliswaar verschilt van de in het verleden aan de Hoge Raad voorgelegde gevallen, maar dat dit niet betekent dat abstractie om deze reden niet kan worden toegepast. Vervolgens oordeelt het gerechtshof aan de hand van een aantal deelconclusies dat abstracte schadevergoeding in dit geval redelijk en doelmatig is. Hierbij is in de eerste plaats van belang dat uit de schadeoorzaak (door gaswinning getriggerde aardbevingen) volgt dat aan de toelaatbaarheid van abstracte schadebegroting geen al te hoge eisen moeten worden gesteld. Bij de invulling van de maatschappelijk opvattingen op dit punt speelt een rol dat de Staat en de Nederlandse samenleving als geheel de afgelopen decennia veel profijt hebben gehad van de gaswinning (het profijtbeginsel), hetgeen pleit voor een ruimhartige afwikkeling en volledige vergoeding van de daardoor veroorzaakte schade. Gelet hierop is voldoende dat de schade een voldoende structureel karakter heeft, dat begroting van de schade ook mogelijk is en dat de benadeelden voldoende belang hebben bij abstracte schadevergoeding. De bezwaren van de NAM tegen abstracte begroting worden dus verworpen.

Hoe nu verder?

Met de uitspraak van het gerechtshof is een principieel punt nu in twee feitelijke instanties beslecht. Het is vooralsnog afwachten of de NAM zich hierbij zal neerleggen. Uiteraard staat voor haar cassatieberoep open bij de Hoge Raad. Voor de particuliere woningeigenaren en de woningcorporaties is met de gegeven verklaring voor recht slechts de eerste stap op weg naar schadevergoeding gezet. De waardedaling zal per individueel geval moeten worden vastgesteld. Mocht de NAM niet bereid blijken langs minnelijke weg tot vergoeding van schade over te gaan, dan zal het nodig zijn om per geval een schadestaatprocedure aanhangig te maken.

Meer informatie

Neem voor meer informatie over dit of andere onderwerpen op het terrein van het (overheids)aansprakelijkheidsrecht en het bestuursrechtelijke schadevergoedingsrecht contact op met Rense Lubach of Bas ten Kate, advocaten bij Nysingh advocaten-notarissen, E: rense.lubach@nysingh.nl / bas.tenkate@nysingh.nl| T: 026 357 5715 / 026 357 5724 | M: 06 51 659 159 / 06 53 181 214.

Actueel