Op 18 mei 2020 heeft de meervoudige kamer van de sector Bestuursrecht van de Rechtbank Groningen voor het eerst uitspraak gedaan in een beroep tegen een beslissing van de Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen (‘TCMG’, te vinden op ECLI:NL:RBNNE:2020:1935).
De TCMG, operationeel sinds maart 2018, heeft ten doel schade als gevolg van de door gaswinning opgewekte aardbevingen in Groningen op onafhankelijke wijze af te wikkelen. Voorheen werd de schade beoordeeld en afgewikkeld door de veroorzaker zelf, de Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM), die als mijnbouwexploitant het gas onder de Groningse bodem wint. Op deze wijze van schadeafwikkeling kwam in de loop der tijd (begrijpelijkerwijze) veel kritiek.
Bestuursrechter bevoegd?
In de hier te signaleren uitspraak kwam (onder meer) aan de orde of de bestuursrechter wel bevoegd was van het beroep kennis te nemen. Daarvoor diende de bestuursrechter vast te stellen of de beslissing van de TCMG wel een besluit was in de zin van de Awb (artikel 8:1 en 7:1 Awb), een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Dat de bevoegdheidsvraag aan de orde kwam is niet verwonderlijk, gezien de ontstaansgeschiedenis van de TCMG. Destijds is onder grote politieke druk – na het aantreden van het kabinet Rutte III – in januari 2018 het Besluit Mijnbouwschade (‘het Besluit’) tot stand gekomen, een Besluit van de Minister van Economische Zaken en Klimaat (‘EZK’). Er was geen tijd om een wet in formele zin door het parlement te loodsen, zodat het Besluit een wettelijke grondslag ontbeert. In plaats daarvan is gekozen voor een vorm van ‘onverplicht, buitenwettelijk beleid’, aldus de toelichting. Kortom, het Besluit is in feite ‘uit het niets’ vastgesteld. Hiermee hangt samen dat de TCMG beslissingen neemt uit naam van de Minister EZK: de TCMG is dus niet zelf een bestuursorgaan.
Dat de Minister van EZK een bestuursorgaan is in de zin van artikel 1:1 lid sub a Awb, een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, stond uiteraard niet ter discussie. Het ging dus enkel om de vraag of de bestreden beslissing wel als publiekrechtelijke rechtshandeling kwalificeerde, een op rechtsgevolg gerichte handeling met een publiekrechtelijk karakter. Met andere woorden, alleen wanneer een publiekrechtelijke rechtsregel aan de beslissing van de TCMG het rechtsgevolg verbindt dat deze de door mijnbouw veroorzaakte schade moet vergoeden, zou de bestuursrechter bevoegd zijn hierover een oordeel te geven.
Gericht op rechtsgevolg?
De rechtbank achtte zich bevoegd met de volgende redenering, allereerst ten aanzien van het rechtsgevolg. Volgens de rechtbank zijn – bij gebreke van een wettelijke grondslag – de regels uit het Besluit te kwalificeren als een (set van) beleidsregel(s) in de zin van artikel 1:3 lid 4 Awb, een Awb-besluit dus. Met deze beleidsregels geeft de Minister een nadere invulling en concretisering van zijn algemene bevoegdheid tot het doen van financiële uitkeringen ten laste van de publieke middelen. Artikel 4:84 Awb verplicht de Minister overeenkomstig deze beleidsregel te handelen, zodat aan beslissing tot het al dan niet vergoeden van mijnbouwschade het rechtsgevolg is verbonden dat de Minister, indien er recht op schadevergoeding bestaat, die schade dan ook moet vergoeden.
Publiekrechtelijk karakter?
Om te komen tot een publiekrechtelijk karakter van het Besluit en de daarop gebaseerde beslissingen neemt de rechtbank een ‘samenstel van factoren’ in aanmerking. Deze factoren houden – kort gezegd – in dat de jarenlange gaswinning het gevolg is van een politieke keuze ter nastreving van een algemeen, publiek belang (veiligstellen energievoorziening en verhogen welvaart). De aardbevingen en de schade zijn een direct gevolg van deze politieke keuze en vergoeding van de schade dient daarmee hetzelfde publieke belang. Daarnaast wordt met het Besluit invulling gegeven aan de zorgplicht van de overheid ten aanzien van de bewoonbaarheid van het land en de het leefmilieu van de inwoners van het aardbevingsgebied (artikel 21 Grondwet). Aldus heeft het Besluit volgens de rechtbank gezien de context waarbinnen die regeling is opgesteld een publiekrechtelijk karakter.
Dat beleidsregels, bij gebreke van een wettelijk voorschrift, als grondslag kunnen dienen voor een recht op schadevergoeding en een daarop gerichte beslissing een publiekrechtelijk karakter wordt toegedicht is overigens niet nieuw. Al in de jaren ’80 van de vorige eeuw volgde de (toen nog) Afdeling Rechtspraak van de Raad van State al een dergelijke redenering, onder meer in de Metroschade-zaak (ECLI:NL:RVS:1986:AM9085).
Van TCMG naar Instituut Mijnbouwschade
Per 1 juli 2020 zal de TCMG (waarschijnlijk) opgaan in het nieuw op te richten Instituut Mijnbouwschade (IM). Daarmee is de afhandeling van alle mijnbouwschade in Nederland definitief publiekrechtelijk geregeld en bestaat er een duidelijk wettelijke (publiekrechtelijke) grondslag voor een beslissing op een schadeverzoek. Over het besluitkarakter van een dergelijke beslissing (en de mogelijkheid van bestuursrechtelijke rechtsbescherming) bestaat dan geen twijfel meer.