Causaal (condicio sine qua non-) verband bij besluitenaansprakelijkheid

Van belang hierbij is om de tijdlijn in de besluitvorming scherp te hebben. Alleen zo kan beoordeeld worden of in dit geval een concurrerende speelautomatenhal terecht schadevergoeding vordert, ook al wordt de door hem bestreden vergunning voor een casino uiteindelijk toch afgegeven.

Speelautomatenhal vs. casino

Een hotel in de gemeente Sluis wil uitbreiden met een casino en verzoekt de gemeente om hier medewerking aan te verlenen. De gemeente staat hier positief tegenover. In afwachting van een casinovergunning van de minister van Justitie is de gemeente daarom bereid een exploitatievergunning voor een speelautomatenhal te verlenen. Daarvoor was wijziging van de geldende speelautomaten(hal)verordening nodig.

In 2004 wordt deze gewijzigde verordening vastgesteld. Deze bevat een imperatieve intrekkingsgrond voor een verleende exploitatievergunning voor een speelautomatenhal indien onherroepelijk is beslist over een verzoek tot vestiging van een speelcasino. In de toelichting wordt naar de concrete aanleiding verwezen. De exploitatievergunning voor een speelautomatenhal in het hotel is mogelijk gemaakt ter overbrugging van de periode om een casinovergunning toegekend te krijgen. Deze vergunning wordt verleend (mei 2004) en tweemaal verlengd, op 1 juli 2006 en 7 januari 2009.

Concurrent A exploiteert al sinds 2002 een speelautomatenhal in de gemeente Sluis en komt tegen deze verlengde vergunning op. In deze procedure, gestart naar aanleiding van de op 7 januari 2009 wederom verlengde vergunning, wordt duidelijk dat de minister het hotel al in maart 2004 geen casinovergunning heeft verleend en dit besluit inmiddels onherroepelijk is. Het hotel had dit kennelijk al die tijd verzwegen.

Exploitatievergunning: na intrekking later toch afgegeven

De burgemeester trekt hierop bij besluit van 26 oktober 2009 de exploitatievergunning van het hotel in, en verwijst naar voornoemde imperatieve intrekkingsgrond. Het hotel blijft de speelautomatenhal exploiteren en A verzoekt de burgemeester ook tot handhaving over te gaan. Aanvankelijk was de burgemeester ook voornemens dit te doen, maar de gemeenteraad trekt op 15 juli 2010 de oude verordening in en stelt een nieuwe verordening vast. In deze verordening komt de hiervoor genoemde imperatieve intrekkingsgrond niet langer terug. De toelichting op de verordening vermeldt dat het wenselijk is een permanente status te verlenen aan de speelautomatenhal in het hotel, onder meer uit het oogpunt van toerisme en recreatie. De burgemeester ziet vervolgens van handhaving af vanwege concreet zicht op legalisatie.

Tegen de nadien verleende exploitatievergunning maakt A weer bezwaar en uiteindelijk oordeelt het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) over al zijn beroepen. Het CBb verklaart bij uitspraak van 31 mei 2013 deze beroepen gegrond aangezien de Wet op de Kansspelen de gemeenteraad niet de bevoegdheid geeft tot het nemen van besluiten in concrete gevallen, en zowel de eerste als de tweede verordening ten dele neerkomt op een dergelijk besluit. Naar oordeel van het CBb berustten de bestreden besluiten mede op dat deel van de verordeningen en konden zij daarom geen van alle in stand blijven.

Nadien, op 21 november 2013, wijzigt de gemeenteraad de verordening opnieuw, waarbij de systematiek voor het verlenen van een exploitatievergunning wordt aangepast. De burgemeester geeft opnieuw een exploitatievergunning af aan het hotel. De rechtsmiddelen van A tegen deze vergunning slagen niet en de vergunning wordt onherroepelijk.

Vordering tot schadevergoeding wegens onrechtmatige besluiten

A vordert vervolgens bij de civiele rechter schadevergoeding van de gemeente wegens de vernietigde en derhalve onrechtmatige besluiten en stelt daardoor schade te hebben geleden, waaronder omzetderving en kosten van rechtsbijstand.

De gemeente stelt hierop dat het causale verband tussen de besluiten en de gestelde schade ontbreekt. Als de gemeente zich bewust was geweest van het door het CBb geconstateerde formele gebrek, zou de gemeenteraad een juiste verordening hebben vastgesteld en de burgemeester ook besluiten hebben genomen die tot dezelfde schade zouden hebben geleid. Anders gezegd, bij een rechtmatig handelen van de gemeente zou A dus dezelfde schade hebben geleden.

Rechtbank en hof: geen causaal verband

De rechtbank wijst de vordering van A af, vanwege het ontbreken van het condicio sine qua non-verband tussen de onrechtmatige besluiten en de gestelde schade. De gemeente zou volgens de rechtbank besluiten met hetzelfde rechtsgevolg hebben genomen als zij zich bewust was geweest van het door het CBb geconstateerde gebrek van de verordeningen.

Het hof bekrachtigt deze uitspraak onder verwijzing naar de maatstaf uit het arrest UWV / X van de Hoge Raad van 6 januari 2017. Het hof geeft het volgende aan:

“[De vraag] moet (..) worden beantwoord welke besluiten de gemeenteraad en de burgemeester zouden hebben genomen, als zij zich ten tijde van de vernietigde dan wel herroepen besluiten bewust zouden zijn geweest van het volgens het CBb aan deze besluiten klevende formele (bevoegdheids)gebrek.”

Het hof acht de onderbouwing van de gemeente hierbij voldoende, mede gelet op het belang van toerisme en recreatie dat de gemeente ten grondslag heeft gelegd aan de medewerking aan de exploitatievergunning. Het hof wijst daarnaast op de besluitvorming na de uitspraak van het CBb en de inmiddels onherroepelijke exploitatievergunning van het hotel. Daarbij geeft het hof aan dat het feit dat hiervoor eerst een nieuwe verordening door de gemeenteraad moest worden vastgesteld, dit oordeel niet anders maakt.

Oordeel in cassatie: beroep gegrond

Tegen deze laatste overweging komt (de rechtsopvolger van) A in cassatie op en de Hoge Raad acht het beroep gegrond. Gelet op de causaliteitsmaatstaf van het door het hof genoemde arrest van 6 januari 2017, had het hof na moeten nagaan hoe de gemeente feitelijk zou hebben besloten zonder de normschending, en had het hof derhalve niet voorbij mocht gaan aan de opnieuw vast te stellen verordening. De omstandigheid dat eerst de verordening uit 2004 moest worden aangepast voordat een rechtmatige vergunning kon worden verleend, brengt mee dat de gemeente op 7 januari 2009 niet rechtmatig een vergunning aan het hotel had kunnen verlenen.

De Hoge Raad geeft een duidelijke instructie aan de verwijzingsrechter om een heldere tijdslijn te formuleren. Onderzocht moet worden wanneer de verordening zou zijn aangepast en wanneer op grond van de aangepaste verordening een rechtmatige vergunning zou zijn verleend, indien de gemeente het onrechtmatige besluit niet had genomen. Het gevolg hiervan is eveneens dat ook zo nodig de andere verweren en betwistingen van de gemeente in het kader van het causaal verband nader dienen te worden onderzocht.

Het standpunt van de Hoge Raad komt in het licht van zijn eerdere rechtspraak niet als een verrassing. Het laat wel zien dat het vaststellen van het causaal verband bij besluitenaansprakelijkheid vaak een lastige klus is, ook voor rechtbanken en gerechtshoven.

Overweging ten overvloede: stelplicht en bewijslast bij besluitenaansprakelijkheid

Opvallend is dat de Hoge Raad afsluit met een aantal opmerkingen (vuistregels) over hoe om te gaan met de stelplicht en bewijslast bij besluitenaansprakelijkheid.

• Hoofdregel is dat de stelplicht en de bewijslast ter zake van het condicio sine qua non-verband op de benadeelde rusten (art. 150 Rv). Dit geldt ook bij besluitenaansprakelijkheid, wanneer een benadeelde dus de overheid aanspreekt die het onrechtmatige besluit heeft genomen.
• De rechter kan in de bijzondere omstandigheden van het geval aanleiding vinden om te oordelen dat op de wederpartij van de benadeelde een verzwaarde motiveringsplicht rust (dat wil zeggen een verplichting om voldoende feitelijke gegevens te verstrekken ter motivering van haar betwisting, teneinde de benadeelde voldoende aanknopingspunten te bieden voor het nader onderbouwen en zo nodig bewijzen van de door hem gestelde feiten).
• Als een partij haar betwisting van de stellingen van de andere partij onvoldoende motiveert, kan de rechter aan die betwisting voorbijgaan, zodat de gestelde feiten vaststaan.
• Daarnaast kan de rechter, indien de wederpartij de stellingen van de benadeelde ter zake van het condicio sine qua non-verband voldoende heeft betwist, op grond van zijn waardering van de wederzijdse stellingen en het voorhanden bewijsmateriaal de betwiste stelling voorshands bewezen achten, behoudens tegenbewijs.
• Ten slotte kan de rechter oordelen dat in de bijzondere omstandigheden van het geval uit de eisen van redelijkheid en billijkheid een omkering van de bewijslast voortvloeit (art. 150 slot Rv).

Nu deze vuistregels niet noemenswaardig verschillen van het ‘algemene’ aansprakelijkheidsrecht, rijst de vraag waarom de Hoge Raad het nodig vond deze overwegingen ten overvloede op te nemen. Wij begrijpen hieruit dat de overheid al snel rekening moet houden met een verzwaarde motiveringsplicht, wanneer zij het causaal verband tussen een onrechtmatig besluit en de schade betwist. Dit ligt in de verhouding overheid-burger ook wel enigszins voor de hand: een overheid dient voldoende feitelijke gegevens te verstrekken om haar standpunt voor de benadeelde inzichtelijk te maken en hem in te staat te stellen te beargumenteren waarom het tegendeel zou moeten worden aangenomen.

Meer informatie

Voor meer informatie over vraagstukken op het gebied van overheidsprivaatrecht of -aansprakelijkheid kunt u contact opnemen met Carola van Andel (T: 06 13 00 45 93 of E: carola.vanandel@nysingh.nl) of Rense Lubach (T: 06 51 65 91 59 of E: rense.lubach@nysingh.nl) of met één van onze andere specialisten overheidsaansprakelijkheid.

Meer lezen over onrechtmatigheid en aansprakelijkheid in het geval van een te laat geweigerde bouwvergunning of bij een onrechtmatige aanwijzing van de provincie? Lees dan de bijdrage Aansprakelijkheid voor onrechtmatige overheidsbesluiten: de Hoge Raad (opnieuw) aan het woord van Rense Lubach.