De Afdeling bestuursrechtspraak heeft zich op 9 juni (ECLI:NL:RVS:2021:1223) in heldere taal uitgelaten over de vraag wanneer een schending van het vertrouwensbeginsel in de weg staat aan de invordering van een verbeurde dwangsom door een bestuursorgaan.
Wat was er aan de hand?
Een maatschap exploiteert een melkveehouderijbedrijf op een perceel dat grenst aan de Oostbroekwetering, een hoofdwatergang in de Oostbroekpolder. In 2017 heeft het college van het Hoogheemraadschap van Rijnland (hierna: het college) aan de maatschap medegedeeld dat het de watergang wil gaan baggeren, om zo de doorstroming te verbeteren. Hiervoor moet gebruik gemaakt worden van het perceel van de maatschap. De maatschap is op grond van art. 5.23 van de Waterwet verplicht om dergelijke baggerwerkzaamheden op zijn perceel te gedogen.
Voor het baggeren van de watergang bestaan twee manieren: (1) de klassieke methode, waarbij een kraan de bagger opschept en langs de kant uitgooit en (2) de baggerspuitmethode, waarbij een tractor de bagger opzuigt en gelijkmatig over het weiland uitspuit. Tussen de maatschap en het college was in geschil welke methode het college zou gebruiken voor het baggeren van de watergang. De maatschap wilde de baggerwerkzaamheden alleen gedogen, indien gebaggerd zou worden volgens methode (2). Het college wilde echter volgens methode (1) aan het werk.
De maatschap weigerde zodoende medewerking te verlenen aan de baggerwerkzaamheden. Daarbij werd de maatschap gesteund door het feit dat ambtenaren van het Hoogheemraadschap eerder aangaven volgens methode (2) te gaan baggeren, en de eerste paar dagen ook deze methode (2) is gehanteerd. Hierna werd echter overgeschakeld op methode (1). Omdat de maatschap na deze eerste dagen weigerde om mee te werken aan de baggerwerkzaamheden volgens methode (1), besloot het college aan de maatschap een last onder dwangsom op te leggen. Toen de maatschap ook na de last geen medewerking aan de baggerwerkzaamheden verleende, ging het college over tot invordering van de verbeurde dwangsommen.
Bezwaar- en beroep
Het door de maatschap ingestelde bezwaar tegen het besluit tot invordering van de verbeurde dwangsommen, werd door het college ongegrond verklaard. De maatschap heeft namelijk op 4 dagen nagelaten de baggerwerkzaamheden volgens methode (1) toe te staan, terwijl de opgelegde last zich volgens het college niet tot toepassing van een bepaalde baggermethode beperkte. Dat reeds gestart was met het baggeren volgens methode (2), alvorens alsnog op methode (1) werd overgestapt, is volgens het college geen reden af te zien van invordering.
Ook de rechtbank ging in beroep niet mee in het betoog van de maatschap dat het college af had moeten zien van handhaving. Volgens de rechtbank stonden de mondelinge toezegging van de ambtenaren dat volgens methode (2) gebaggerd zou worden niet in de weg aan handhaving. Aan de maatschap is namelijk medegedeeld dat de toezegging op een misverstand berustte en daarom onjuist was, en dat de aannemer voor het vervolg van de werkzaamheden zou overgaan op baggermethode (1).
Het stappenplan vertrouwensbeginsel
Bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) betoogt de maatschap dat het college van handhaving af had moeten zien, omdat handhaving in strijd zou zijn met het vertrouwensbeginsel. Hiermee doelt de maatschap op de toezeggingen dat gebaggerd zou worden volgens methode (2). De Afdeling gaat – anders dan het college en de rechtbank – in dit betoog mee, en verklaart het hoger beroep gegrond.
De Afdeling begint door te stellen dat aan het belang van de invordering van een verbeurde dwangsom een zwaarwegend gewicht dient te worden toegekend, en dat hiervan slechts afgezien kan worden in geval van bijzondere omstandigheden.
Vervolgens bespreekt de Afdeling de vereisten voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel, wordt eerst gekeken (I) of de uitlatingen van de ambtenaren gekwalificeerd kunnen worden als toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord (II) of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen, zal de vraag moeten worden beantwoord (III) of het gewekte vertrouwen moet worden nagekomen. Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent namelijk niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan.
Het oordeel
De Afdeling oordeelt dat de toezegging dat gebaggerd zou worden volgens methode (2) aan de eerste twee van de hiervoor genoemde vereisten voldoet. Vervolgens gaat de Afdeling in op stap III, waarbij de Afdeling zich de vraag stelt of het college de gerechtvaardigde verwachtingen bij de maatschap in dit geval had moeten honoreren. Daartoe is vereist dat bij afweging van de betrokken belangen, waarbij het belang van degene bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt zwaar weegt, geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de verwachtingen in de weg staan.
Na een afweging van de wederzijds belangen, komt de Afdeling tot de conclusie dat de belangen van het college niet zo zwaar wegen dat zij in de weg staan aan de honorering van de gerechtvaardigde verwachtingen van de maatschap. Daarbij vindt de Afdeling met name relevant dat de last geen specifieke baggermethode vermeldde, terwijl dit wel had gekund.
Conclusie: geen handhaving wegens bijzondere omstandigheden
De Afdeling komt tot de conclusie dat de maatschap zich tegen handhaving kon verzetten op grond van het vertrouwensbeginsel. Het college had tot de conclusie moeten komen dat in dit geval sprake is van bijzondere omstandigheden welke zich verzetten tegen handhaving.
Overigens was in deze zaak bepalend het feit dat er geen verslag was opgemaakt van het gesprek tussen de ambtenaren van het college en de maatschap waarin de toezeggingen van de ambtenaren werden herroepen. Daarom ging de Afdeling ervan uit dat de maatschap er gerechtvaardigd op mocht blijven vertrouwen dat de baggerwerkzaamheden ter plaatse uitsluitend volgens methode (2) zouden worden uitgevoerd. Was dit gespreksverslag er wel geweest, dan had het oordeel van de Afdeling mogelijk anders geluid.