Regulering detailhandel en de evenredigheidseis

(ECLI:NL:RVS:2018:2062). Even ter opfrissing. De gemeenteraad van Appingedam heeft een bestemmingsplan vastgesteld voor het zogenoemde Woonplein. Het Woonplein is gelegen buiten het binnenstedelijk gebied van Appingedam. Het Woonplein is een winkelgebied met volumineuze detailhandel voor, onder andere, keukens, wooninrichting, fietsen, auto’s en automaterialen.

De eigenaar van diverse winkelpanden aan het Woonplein wil één van zijn winkelpanden verhuren aan Bristol (een discount zelfbedieningswinkel in schoenen en kleding). De gemeenteraad is van oordeel dat op grond van de planregels geen schoenen- en kledingwinkels mogen worden gevestigd op het Woonplein omdat aldaar slechts volumineuze detailhandel is toegestaan. Het weren van reguliere detailhandel op het Woonplein geschiedt met het oog op het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum en ter voorkoming van leegstand in het binnenstedelijk gebied.

Dienstenrichtlijn

De appellant (de eigenaar van de winkelpanden) heeft als beroepsgrond naar voren gebracht – even heel kort gezegd – dat het aanbrengen van differentiatie in welke vormen van detailhandel wel en welke niet zijn toegelaten, in strijd is met de Dienstenrichtlijn. De Afdeling heeft naar aanleiding daarvan prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Unie. In zijn arrest van 30 januari 2018 (ECLI:EU:C:2018:44), heeft het HvJ geoordeeld dat de activiteit bestaande uit detailhandel in goederen, voor de Dienstenrichtlijn een dienst vormt. Volgens het HvJ verzet de Dienstenrichtlijn zich niet tegen voorschriften van een bestemmingsplan, die bepaalde vormen van detailhandel toestaan en andere vormen van detailhandel verbieden, mits aan de voorwaarden genoemd in artikel 15, derde lid van de Dienstenrichtlijn wordt voldaan.

Dat betekent dat de betreffende voorschriften:

• non-discriminatoir moeten zijn;
• noodzakelijk moeten zijn (dat wil zeggen gerechtvaardigd om een dwingende reden van  algemeen belang); en
• evenredig moeten zijn (dat wil zeggen dat de eisen geschikt moeten zijn om een  nagestreefd doel te bereiken en niet verder gaan dan nodig is om dat doel te bereiken en het doel niet met andere minder beperkende maatregelen kan worden bereikt).

De regels in een bestemmingsplan gelden voor een ieder, en zijn daarmee non-discriminatoir. In de uitspraak van 20 juni jl. toetst de Afdeling of is voldaan aan het noodzakelijkheidsvereiste en de evenredigheidseis.

Voor wat betreft het noodzakelijkheidsvereiste is er geen probleem. Het behoud van de leefbaarheid van een stadscentrum en het voorkomen van leegstand in binnenstedelijk gebied, zijn noodzakelijk voor de bescherming van het stedelijk milieu en vormen een dwingende reden van algemeen belang die branchering in een winkelgebied rechtvaardigt.

Evenredigheidseis

Lastiger ligt het met de evenredigheidseis. Volgens de Afdeling dient de raad de effectiviteit van de brancheringsmaatregel (in dit geval, het verbieden van andere vormen van detailhandel dan volumineuze detailhandel) te onderbouwen aan de hand van een analyse met specifieke gegevens. De raad mag zich niet enkel op ervaringsregels beroepen. De raad had onderzoeksgegevens of andere gegevens moeten overleggen, waarmee de gestelde gevolgen van de vestigingsmogelijkheden (voor reguliere detailhandel) ter plaatse van het Woonplein op de samenstelling van het winkelaanbod en de leegstand in het centrum (van in dit geval Appingedam) aannemelijk worden gemaakt. De raad had bijvoorbeeld resultaten van onderzoek naar de effectiviteit van ruimtelijk detailhandelsbeleid op landelijk, provinciaal of lokaal niveau, of gegevens ontleend aan een koopstromenonderzoek in ogenschouw kunnen nemen.

Nu de raad dit niet heeft gedaan, ontbreekt een analyse van de geschiktheid van de door de raad genomen maatregel en ontbreken specifieke gegevens ter onderbouwing van zijn betoog over de geschiktheid van de getroffen maatregel. Bij gebreke hiervan kan de Afdeling thans niet beoordelen of de raad redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de brancheringsregeling geschikt is om de leefbaarheid van het stadscentrum te behouden en om verdere leegstand in het binnenstedelijk gebied te voorkomen. Evenmin kan daarom worden beoordeeld of de raad redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de brancheringsregeling niet verder gaat dan nodig is om het beoogde doel te bereiken en of dat doel niet met andere, minder beperkende, maatregelen kan worden bereikt.

De raad krijgt de gelegenheid van de Afdeling om de geconstateerde gebreken binnen 26 weken te herstellen, zie met name de r.o. 13.2 en 13.3 van de uitspraak van de Afdeling van 20 juni jl.

Tip

Indien u als gemeente betrokken bent in lopende bestemmingsplanprocedures (in welk stadium dan ook), waarin:

1. de regulering van vormen van detailhandel aan de orde is (brancheringsregeling/ brancheringsmaatregel);
2. deze regulering is/wordt aangevochten,

dan lijkt het heel dienstig als u alsnog een analyse met specifieke gegevens in de hiervoor bedoelde zin over de evenredigheid, inbrengt (indien een dergelijke analyse niet al onderdeel uitmaakt van de stukken).

Neem voor meer informatie contact op met Jan Hein Meijer, E: janhein.meijer@nysingh.nl | T: 088 752 02 46 | M: 06 51 26 18 80.