Een zaak beperkt zich niet altijd tot één rechtsgebied. Wij dus ook niet.

Fusietoets per 1 oktober 2011

Op 1 oktober is de Wet fusietoets in het onderwijs in werking getreden. De wet schrijft in alle geledingen van het onderwijs voor dat een fusie niet tot stand kan worden gebracht zonder goedkeuring door de minister van OCW. Wordt een fusie daardoor veel moeilijker? Dat valt nog te bezien. Bewerkelijker wordt het wel.

Van schaalvergroting naar kleinschaligheid

Zoals bekend was in het onderwijs lange tijd schaalvergroting de norm. Daarbinnen zou immers meer maatwerk mogelijk zijn, meer keuzemogelijkheid, meer mogelijkheid om van richting te veranderen en grotere bestuurskracht. Aldus verminderde het aantal besturen in de laatste tien jaar sterk, in het basisonderwijs ongeveer met de helft en in het voorgezet onderwijs met ongeveer een kwart. Dus het aantal leerlingen per bestuur nam in die periode toe, van gemiddeld 590 naar 860 in het basisonderwijs en van 2.300 naar 2.770 in het voortgezet onderwijs. Volgens de memorie van toelichting bij het in januari aangenomen wetsvoorstel staken daarmee ook enkele nadelige effecten de kop op, zoals een vermindering van sociale cohesie, betrokkenheid en veiligheid.
Aan de vooravond van een periode waarin binnen het onderwijs de zogenaamde “krimp” zich nadrukkelijk zal doen voelen en de neiging tot fuseren toch lijkt te zullen toenemen, moeten deze fusies vanaf 1 oktober worden getoetst en goedgekeurd door de overheid. Het wetsontwerp stelt de menselijke maat centraal. Daarmee doelt men enerzijds op de door het bestuur en het management van de school te vinden legitimatie. Het draagvlak voor besluiten bij leerlingen, ouders, studenten en personeel, maar ook bij het toeleverende en het vervolgonderwijs, maatschappelijke partners, het bedrijfsleven en andere potentiële werkgevers. Met name de zorgvuldigheid van het fusieproces is dus van groot belang. Daarnaast stellen de nieuwe regels de keuzevrijheid centraal. Leerlingen, ouders en studenten moeten kunnen kiezen voor het onderwijs dat het beste past bij hun levensovertuiging, hun opvattingen over onderwijs en hun capaciteiten en ambities. Het onderwijsaanbod dient pluriform te zijn en men wil waken voor variatie in identiteit, pedagogisch-didactisch concept, schoolgrootte en cultuur. En dit allemaal als uitkomst van de politieke keuze om nu weer kleinschaligheid te bevorderen.
De positie van interne en externe belanghebbenden dient dus te worden versterkt, waarbij de fusietoets één van de instrumenten is.

Reikwijdte en uitzonderingen

Allereerst maar eens stilstaan bij de vraag welke soort fusie in de wet eigenlijk wordt bedoeld. Want in de praktijk wordt deze term immers bij allerlei vormen van samenwerking van stal gehaald. De wet maakt onderscheid tussen een bestuurlijke en een institutionele fusie.
Onder het eerste vallen het tot stand brengen van samenwerkingsbesturen of een rechtspersonenfusie en de bestuursoverdracht. Maar dan weer niet elke bestuurlijke overdracht. Als een gemeenteraad het openbare onderwijs in de betreffende gemeente verzelfstandigt, valt dat buiten de wet. De memorie van toelichting maakt duidelijk, dat een dergelijke één op één overdracht waarbij de bestuurlijke omvang niet toeneemt, buiten de reikwijdte van de wet valt. Zouden meerdere gemeenteraden het openbare onderwijs in één stichting of openbare rechtspersoon onderbrengen, dan is wel weer sprake van een fusie. De bestuurlijke omvang neemt daarmee toe en daarvoor is goedkeuring van de minister nodig.
Vindt een overdracht plaats in het kader van een splitsing dan valt ook dat buiten de wet, want door splitsing neemt het aantal bestuurlijke aanbieders en daarmee het onderwijsaanbod juist toe. Een andere uitzondering, die uitsluitend voor het basisonderwijs geldt, is de bestuurlijke fusie waarbij minder dan tien scholen zijn betrokken. Ook daarvoor is de goedkeuring van de minister niet vereist. Net als dat bij het vormen van een personele unie ook niet nodig is. De toelichting verklaart dat door op te merken, dat dergelijke samenwerkingsvormen relatief eenvoudig omkeerbaar zijn.
Een institutionele fusie is aan de orde wanneer zich een scholenfusie, een instellingsfusie of de creatie van bovensectorale scholen voordoet. Hier geldt ook een uitzondering voor het basisonderwijs. Voor een fusie waarbij het totale aantal leerlingen minder dan 500 bedraagt, is geen ministeriële goedkeuring nodig.

Fusietoets

De fusietoets moet ervoor zorgen dat het besluitvormingsproces rondom een fusie zorgvuldig wordt doorlopen. En dat bij de fusie rekening wordt gehouden met de menselijke maat.
Bij de aanvraag van de ministeriële goedkeuring voor een fusie, dient daartoe onder andere een zogenaamde fusie-effectrapportage te worden gevoegd. Deze rapportage vormt eigenlijk het zwaartepunt van de nieuwe regelgeving. Ook wanneer de ministeriële goedkeuring niet vereist is, moet een fusie-effectrapportage worden opgesteld. Daartoe zal nog een modelformulier worden vastgesteld. Bovendien dient de aanvraag vergezeld te worden van een schriftelijke instemmingsverklaring met de fusie van de zijde van de MR danwel de GMR. Uiteraard na kennisname van de fusie-effectrapportage. Op de aanvraag moet door de minister binnen 13 weken worden beslist. Deze termijn kan met ten hoogste datzelfde aantal weken worden verlengd. Gebeurt dat niet, dan is de beschikking van rechtswege gegeven.

Fusie-effectrapportage

Onderdeel van de fusietoets is zoals genoemd de verplichte fusie-effectrapportage. De negen onderdelen die daarin in ieder geval aan bod moeten komen, zijn vastgelegd.

  1. de motieven voor de fusie
  2. de alternatieven voor de fusie
  3. het tijdsbestek waarbinnen de fusie zal worden gerealiseerd
  4. de te bereiken doelen
  5. de effecten op de keuzevrijheid, in het bijzonder betreffend de spreiding en omvang van de rechtspersonen en scholen in het voedingsgebied en de onderwijskundige en bestuurlijke diversiteit van het onderwijsaanbod
  6. de kosten en baten van de fusie
  7. de gevolgen van de fusie voor het personeel en leerlingen
  8. de wijze waarop over de fusie wordt gecommuniceerd
  9. de wijze waarop de fusie wordt geëvalueerd

Gezien de eerdergenoemde focus bij het opstellen van de wettelijke bepalingen, ligt het voor de hand dat met name de passages omtrent de motieven voor de fusie en de effecten op de diversiteit en keuzevrijheid de meeste aandacht zullen krijgen. Overigens hoeft de fusie-effectrapportage niet tot de hiervoor aangehaalde onderdelen beperkt te blijven. Desgewenst kan een schoolbestuur de opsomming aan onderwerpen naar eigen believen uitbreiden, zoals ook de (G)MR om aanvullingen kan vragen.

Eén rapport

De memorie van toelichting bij het wetsontwerp vermelde al dat het opstellen van een fusie-effectrapportage onderwijsinstellingen administratieve lasten zou brengen. Tegelijk veronderstelde de memorie dat deze lasten niet meer dan een geringe toename zouden vormen, omdat veel elementen uit de rapportage ook eerder al in de besluitvormingsprocedure rondom een fusie aan de orde dienden te komen. Nieuw is vooral, dat de diverse elementen in één rapportage moeten worden gepresenteerd.
Al met al overweegt de indruk dat fuseren in het onderwijs met het invoeren van de fusietoets wellicht wat bewerkelijker wordt, maar nog steeds goed haalbaar én uitvoerbaar is.