Indien de overheid een bestuursrechtelijk besluit neemt dat een toerekenbare onrechtmatige daad oplevert die een ander schade berokkent, kan zij voor dat besluit civielrechtelijk aansprakelijk zijn op grond van artikel 6:162 BW.
Anders gezegd: degene die als gevolg van een dergelijk besluit schade lijdt kan deze schade onder bepaalde voorwaarden op de overheid verhalen. Precies over deze twee vereisten (onrechtmatigheid en causaliteit) ging het in twee arresten van de Hoge Raad die op 15 maart 2019 werden uitgesproken (ECLI:NL:HR:2019:353 en ECLI:NL:HR:2019:354). Beide arresten zijn een signalering waard.
Onrechtmatigheid in het geval van een te laat geweigerde bouwvergunning
De casus die ten grondslag ligt aan de eerste uitspraak (ECLI:NL:HR:2019:353) is als volgt. X had op 29 april 2008 een bouwvergunning aangevraagd bij de gemeente voor een bepaald bouwproject. Ten behoeve van dit project had X een aantal overeenkomsten gesloten, waarin als voorwaarde was opgenomen dat de overeenkomsten zouden zijn ontbonden indien niet uiterlijk op 1 juni 2010 een onherroepelijke (niet meer voor bezwaar vatbare) bouwvergunning zou zijn verkregen. De bouwvergunning werd op 13 februari 2009 geweigerd wegens strijd met het bestemmingsplan.
X ging in bezwaar en (hoger) beroep tegen deze weigering. Uiteindelijk oordeelde de hoogste bestuursrechter, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling), op 15 februari 2012 dat er geen sprake was van strijd met het bestemmingsplan en dat de gemeente de termijn voor het nemen van een beslissing op de bouwaanvraag had laten verstrijken. De gemeente had al op of omstreeks 21 juli 2008 op de aanvraag moeten beslissen, waarbij als sanctie op het niet tijdig beslissen stond dat de vergunning van rechtswege werd verleend. Het gevolg hiervan was dat de gemeente op 13 februari 2009 had moeten meedelen aan X dat de vergunning van rechtswege was verleend en dat zij helemaal niet meer bevoegd was om de aanvraag te weigeren. Om die reden ging de Afdeling over tot herroeping van het weigeringsbesluit.
X vorderde daarop schadevergoeding met de stelling dat indien hij tijdig over een bouwvergunning zou hebben beschikt, de ontbindende voorwaarde in de genoemde overeenkomsten niet zou zijn ingetreden en het bouwproject doorgang had gevonden. Van belang in deze zaak is dat X twee schadeoorzaken aan zijn vordering ten grondslag had gelegd. De eerste was het weigeringsbesluit van 13 februari 2009. Dit is begrijpelijk, omdat een door de bestuursrechter vernietigd of herroepen besluit is volgens vaste rechtspraak per definitie onrechtmatig is in civielrechtelijke zin vanaf het moment dat het tijdstip dat het besluit is genomen (zie onder meer St. Oedenrode / Driessen, ECLI:NL:HR:1984:AG4771). De vordering voor zover gestoeld op deze schadeoorzaak strandde op het vereiste van causaal verband, zowel bij de rechtbank als bij het gerechtshof.
De tweede schadeoorzaak (pas in hoger beroep aangevoerd) was dat de gemeente te laat op de aanvraag had beslist. Ook met deze grondslag had X geen succes bij het gerechtshof, omdat de enkele overschrijding van een wettelijke beslistermijn niet onrechtmatig is, maar daarvoor bijkomende omstandigheden nodig zijn die meebrengen dat de overheid onrechtmatig handelt (Amsterdam / Have, ECLI:NL:HR:2013:BX7579). Dit geldt ook indien overschrijding van de termijn leidt tot een van rechtswege verleend besluit. Deze bijkomende omstandigheden waren gesteld noch gebleken. Geen onrechtmatigheid en dus geen grond voor aansprakelijkheid van de gemeente. Opvallend is dat de Hoge Raad in een overweging ten overvloede noch een derde mogelijke schadeoorzaak noemt, namelijk het geval dat de overheid nalaat de aanvrager van een bouwvergunning in kennis te stellen van het feit dat de vergunning van rechtswege is verleend. Ook hiervoor geldt dat het enkele nalaten nog niet onrechtmatig is, maar dat beslissend is of de overheid gezien de omstandigheden van het geval in strijd handelt met een ongeschreven zorgvuldigheidsnorm.
Causaliteit: een onrechtmatige aanwijzing van de provincie
De casus die ten grondslag ligt aan de tweede uitspraak (ECLI:NL:HR:2019:354) is een geheel andere, maar laat nog eens zien hoe het causaliteitsvereiste bij besluitenaansprakelijkheid werkt. Boskalis-Rijnland had sinds 1999 een vergunning van de provincie om zand te mogen winnen in de Zevenhuizerplas nabij de vinex-locatie Rotterdam-Nesselande. Daarbij diende Boskalis-Rijnland krachtens de vergunningvoorschriften uit oogpunt van veiligheid en stabiliteit van de oevers een bepaalde minimale hellingshoek (1:4) voor de taluds aan te houden. In de praktijk hield Boskalis-Rijnland na enkele incidenten al een flauwere hellingshoek (1:6) aan, maar in de loop van 2008 bleek dat de hoeveelheid winbaar zand hierdoor eerder was uitgeput dan verwacht en dat hierdoor de zandproductie geringer en de winning als geheel kostbaarder werd. Begin 2009 stelde een onderzoeksbureau in opdracht van de provincie vast dat een hellingshoek van 1:4 onvoldoende veiligheid bood en werd geadviseerd in het vervolg een hellingshoek van 1:6 te hanteren.
De vergunningvoorschriften boden de mogelijkheid voor de provincie om in het geval van (dreigende) calamiteiten aanwijzingen te geven. Een dergelijke aanwijzing is een bestuursrechtelijk besluit waartegen bezwaar en beroep mogelijk is. Met de kennis over de vergunde, maar onveilige hellingshoek gaf de provincie aan Boskalis-Rijnland in mei 2009 een aanwijzing om een risicoanalyse en een geactualiseerd werkplan op te stellen (aanwijzing 1). Boskalis-Rijnland weigerde dit en in oktober 2009 kondigde zij bij de provincie aan zand te gaan winnen tot aan de vergunde taludhelling van 1:4. Naar aanleiding daarvan gaf de provincie opnieuw een aanwijzing, die inhield dat zandwinning met een steilere taludhelling dan 1:6 niet was toegestaan, tenzij uit een risicoanalyse en geactualiseerd werkplan zou blijken dat een taludhelling van 1:4 veilig was. Uiteindelijk is voor de civiele zaak die leidde tot het arrest van de Hoge Raad van belang dat in een bestuursrechtelijke procedure (bij uitspraak van de Afdeling van 24 oktober 2010) kwam vast te staan dat aanwijzing 2 verder strekte dan de vergunningvoorschriften toelieten en daarom moest worden herroepen. Aanwijzing van 15 oktober 2009 was dus onrechtmatig in civielrechtelijke zin. Op 31 januari 2011 heeft de provincie de vergunning gewijzigd en de maximaal toegestane taludhelling vastgesteld op 1:6. Deze vergunning bleef in stand in een nieuwe bestuursrechtelijke procedure bij de Afdeling.
In de daaropvolgende schadeprocedure bij de civiele rechter vorderde Boskalis-Rijnland vergoeding van ‘stilligschade’ voor de periode tussen 15 oktober 2009 (aanwijzing 2) en 31 januari 2011 (wijziging vergunning), bestaande uit de kosten van het stil liggen van een kostbare (gehuurde) ‘winzuiger’. Niet ter discussie stond dat de provincie onrechtmatig had gehandeld tussen 15 oktober 2009 en 24 oktober 2010 (datum herroeping aanwijzing 2 door de Afdeling). De provincie bestreed echter het causale (condicio sine qua non-)verband tussen aanwijzing 2 en de gestelde schade, doordat Boskalis-Rijnland in dezelfde situatie had verkeerd en de gestelde stilligschade ook zou zijn opgetreden indien de provincie op 15 oktober 2009 de vergunning had gewijzigd.
Het gerechtshof nam deze redenering over en wees de vordering van Boskalis-Rijnland af wegens het ontbreken van causaal verband. In cassatie kwam Boskalis-Rijnland hier vergeefs tegen op. Onder verwijzing naar de arresten Hengelo / Wevers (ECLI:NL:HR:2016:1112) en UWV / X (ECLI:NL:HR:2017:18) overwoog de Hoge Raad dat het gerechtshof terecht tot uitgangspunt had genomen dat de provincie, indien zij zich bewust zou zijn geweest van de onrechtmatigheid van aanwijzing 2, op 15 oktober 2009 een rechtmatig besluit met hetzelfde rechtsgevolg zou hebben genomen, inhoudende dat Boskalis-Rijnland een taludhelling van maximaal 1:6 mocht hanteren. Boskalis-Rijnland had daarnaast aangevoerd dat zij in de hypothetische situatie van een rechtmatig besluit geen stilligschade zou hebben geleden, omdat zij de winzuiger meteen zou hebben weggehaald.
Volgens de Hoge Raad had het gerechtshof terecht deze stelling verworpen, nu het daarbij in zijn beoordeling had betrokken dat in de werkelijke situatie de winzuiger was blijven liggen hoewel Boskalis-Rijnland geen redelijke grond had voor de verwachting dat zij uiteindelijk steiler dan een talud van 1:6 zand mocht winnen. Uit de feitelijke gang van zaken na aanwijzing 2 had het gerechtshof dus terecht beoordeeld hoe Boskalis-Rijnland in de hypothetische situatie van een rechtmatig besluit had gehandeld.
Commentaar
De hiervoor gesignaleerde uitspraken laten zien dat het bepaald niet eenvoudig is voor een benadeelde van een vernietigd of herroepen overheidsbesluit om met succes schade te claimen bij de civiele rechter. Andersom kan een overheid, die zich geconfronteerd ziet met een door de bestuursrechter vernietigd of herroepen besluit, onder omstandigheden nog aan aansprakelijkheid ontkomen indien zij kan aantonen desalniettemin zorgvuldig te hebben gehandeld of indien zij kan wijzen op een later, rechtmatig besluit dat tot hetzelfde rechtsgevolg heeft geleid als het eerdere besluit.