Advocaat Annechien Beijering-Beck gaat in op een belangrijke uitspraak voor zorginstellingen en gemeenten over een PGB-besluit.
Gemeenten en het Centrum indicatiestelling zorg (CIZ) stellen op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), de Jeugdwet en de Wet langdurige zorg (Wlz) vast aan welke zorg een cliënt behoefte heeft en op welke zorg de cliënt recht heeft. Dat wordt vastgelegd in een zogenaamd indicatiebesluit. Het komt regelmatig voor dat in dat besluit ook de zorgaanbieder genoemd is die de zorg mag verlenen. Dat speelt ook bij PGB-besluiten. De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft op 5 maart jl. een belangrijke uitspraak gedaan voor zorginstellingen en gemeenten over dit soort indicatiebesluiten, in het specifieke geval een PGB-besluit. De CRvB oordeelde dat een zorginstelling belanghebbende kan zijn bij een PGB-besluit en – naast de budgethouder – tegen dit besluit bezwaar (en beroep) kan indienen.
Wat was het geval? De gemeente in kwestie had in het PGB-besluit weliswaar een PGB toegekend, maar onder de voorwaarde dat dit niet mocht worden besteed bij de zorginstelling waarmee de budgethouder al een overeenkomst had gesloten. Reden voor deze voorwaarde was dat de zorg van deze zorginstelling naar het oordeel van de gemeente van onvoldoende kwaliteit was. Het besluit impliceerde dat de budgethouder de overeenkomst met de zorginstelling zou moeten beëindigen. De zorginstelling stelde dat zij als gevolg van dit besluit schade zou lijden en kwam om die reden – naast de PGB-houder – via de bestuursrechtelijke weg op tegen het besluit. Zowel de gemeente als de rechtbank verklaarden de zorginstelling niet-ontvankelijk omdat zij van mening waren dat de zorginstelling geen belanghebbende was bij het PGB-besluit. De bestuursrechtelijke procedures (bezwaar en beroep) staan enkel open voor belanghebbenden bij het besluit waar tegen wordt opgekomen. Een belanghebbende is diegene wiens belang rechtstreeks bij het besluit is betrokken. De gemeente en de rechtbank waren in dit geval van mening dat er geen sprake was van een rechtstreeks belang maar, slechts van een afgeleid belang, via de contractuele relatie tussen de zorginstelling en de budgethouder.
De CRvB vond het onvoldoende duidelijk of in dit geval sprake was van afgeleid belang en vroeg Advocaat-Generaal (AG) Widdershoven om advies. Widdershoven heeft vijf vuistregels geformuleerd voor de toepassing van het leerstuk van afgeleid belang. Ten aanzien van deze specifieke zaak adviseerde de AG de zorginstelling wel ontvankelijk te achten, omdat de instelling los van de contractuele relatie met de PGB-houder een zelfstandig belang heeft bij het PGB-besluit. Er bestaat een reële mogelijkheid dat de instelling door het besluit wordt geschaad, zowel in haar vermogenspositie als in haar reputatie en eer en goede naam (vuistregel 1). Daarnaast achtte de AG het van belang de zorginstelling toe te laten tot de procedure over het PGB-besluit, omdat de instelling anders een procedure bij de burgerlijke rechter zou kunnen starten over het oordeel over de kwaliteit van de zorg, met het gevaar dat er twee verschillende uitspraken over hetzelfde besluit zouden worden gewezen (vuistregel 3: congruentievereiste).
De CRvB heeft in haar uitspraak het advies van de AG overgenomen en geoordeeld dat het PGB-besluit door de betreffende voorwaarde directe financiële gevolgen heeft voor de zorginstelling. Om die reden is de zorginstelling in dit geval belanghebbende bij het PGB-besluit. De gemeente zal opnieuw en dit keer inhoudelijk moeten beslissen op het bezwaar van de zorginstelling. Of dit bezwaar zal slagen is de vraag. Indien de gemeente kan aantonen dat de kwaliteit van de zorg inderdaad onvoldoende is en de voorwaarde terecht is opgenomen in het PGB-besluit, is de hele exercitie voor de instelling voor niets geweest. Het bestuursrecht is echter wel vijf vuistregels over afgeleid belang rijker.
Voor zorginstellingen die zorg verlenen op grond van de Wlz, Wmo en Jeugdwet die (deels) wordt bekostigd met PGB’s betekent de uitspraak dat zij als belanghebbende kunnen worden aangemerkt bij een PGB-besluit en daar tegen op kunnen komen. Dat is een grote doorbraak. Voor de vraag of een zorginstelling tegen een PGB-besluit kan opkomen is wel doorslaggevend of zij rechtstreeks wordt geraakt door het besluit.
Daarvan is volgens de CRvB in ieder geval sprake indien aannemelijk is dat de zorginstelling vermogensschade zal lijden door het besluit. Of dit betekent dat een zorginstelling ook kan opkomen tegen een PGB-besluit waarbij het PGB van een cliënt van een instelling wordt ingetrokken of verlaagd zal afhangen van de specifieke omstandigheden. maar valt niet uit te sluiten. Hierbij merken wij overigens op dat de omvang van de zorginstelling wel een rol zal spelen. In dit geval ging het om een kleine zorginstelling die zorg verleende aan vijf tot tien cliënten. Een grote zorginstelling zal naar verwachting minder snel in haar vermogenspositie worden geraakt door een enkel PGB-besluit.
Ook voor indicatiebesluiten voor zorg in natura, waarbij een zorginstelling wordt aangewezen of juist niet langer wordt aangewezen als zorgverlener, zou een zorginstelling aangemerkt kunnen worden als belanghebbende als zij een eigen belang heeft. In de praktijk hebben we al een indicatiebesluit gezien dat na bezwaar van de cliënt werd ingetrokken met terugwerkende kracht. De zorginstelling had toen reeds zorg verleend, maar de grondslag voor vergoeding van die zorg (het indicatiebesluit) ontbrak vervolgens. De zorginstelling kwam daar via de bestuursrechtelijke weg tegen op en werd aangemerkt als belanghebbende, omdat zij rechtstreeks in haar (financiële) belangen werd geraakt.
Nu een zorginstelling in bepaalde gevallen als belanghebbende wordt aangemerkt, betekent dit ook dat de weg naar de civiele rechter in die gevallen is afgesloten. Een zorginstelling die rechtstreeks in haar belangen wordt geraakt door een PGB-besluit moet daarom via de bestuursrechtelijke weg van bezwaar en beroep opkomen tegen dat besluit als zij dit wil aanvechten. Dit legt dus een grote verantwoordelijkheid op de zorginstelling.
Dat roept ook de vraag op hoe een zorginstelling kennis moet nemen van een dergelijk indicatie/PBG-besluit en voor de gemeente de vraag hoe zij met dergelijke besluiten om moeten gaan. Op grond van artikel 3:41 Awb moet de bekendmaking van een besluit plaatsvinden door toezending of uitreiking aan de belanghebbenden tot wie het besluit is gericht. Een indicatie/PGB-besluit is gericht aan de aanvrager van dat besluit, diegene die zorg nodig heeft, en niet aan de zorginstelling. Of een gemeente het indicatie/PGB-besluit conform artikel 3:41 Awb bekend moet maken aan de zorginstelling is dus maar de vraag. Anderzijds roept dat de vraag op hoe de zorginstelling dan kennis kan nemen van het besluit en wanneer de bezwaartermijn gaat lopen. Hoe hiermee in de praktijk zal worden omgegaan zal de tijd leren. Ons inziens doen gemeenten er in ieder geval goed aan om per PGB-besluit te beoordelen of daarmee ook een specifieke zorginstelling wordt geraakt en indien dat aannemelijk is de zorginstelling van het besluit in kennis te stellen. Daarmee kan worden voorkomen dat er door de zorginstelling lang nadat het besluit is genomen nog een bezwaarprocedure gestart kan worden waarbij een beroep op verschoonbare termijnoverschrijding wordt gedaan. Voor de zorginstellingen is het zaak goed op de hoogte te blijven van de indicatie/PGB-besluiten van haar cliënten en indien daartoe aanleiding is binnen de bezwaartermijn actie te ondernemen tegen die besluiten, of de intrekking daarvan, waarin de zorginstelling zich niet kan vinden.
De uitspraak vindt u hier.
De conclusie van AG Widdershoven vindt u hier.