Reikhalzend werd in de bestuursrechtpraktijk uitgekeken naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘de Afdeling’) over de uitwerking van het evenredigheidsbeginsel in het bestuursrecht. Op 2 februari 2022 was het zover en deed de Afdeling hierover een voor de praktijk belangrijke uitspraak. In deze bijdrage zal ik deze uitspraak bespreken. Daarbij sluit ik af met enkele handreikingen voor de bestuursrechtelijke praktijk.

Achtergrond

Op 7 juli 2021 verscheen de conclusie van staatsraden advocaten-generaal Widdershoven en Wattel (hierna: ‘staatsraden A-G’) over de vraag hoe indringend de bestuursrechter bestuurlijke sancties en maatregelen, zoals een woningsluiting of een dwangsom, moet toetsen aan het evenredigheidsbeginsel. De boodschap van de staatsraden A-G in de conclusie was duidelijk: de rechterlijke evenredigheidstoetsing moet (flink) op de schop. Om dit vorm te geven deden de staatsraden A-G een aantal concrete aanbevelingen aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘de Afdeling’). In de praktijk werd met belangstelling afgewacht hoe de Afdeling op deze oproep van de staatsraden A-G zou reageren. Met de uitspraak van de grote kamer van de Afdeling van 2 februari 2022 kwam hier (enige) duidelijkheid over. De (wijze van) toetsing door de bestuursrechter van de evenredigheid van besluiten gaat veranderen. Maar minder vergaand dan waar de staatsraden A-G op hadden gehoopt.

Woningsluiting Harderwijk

De uitspraak van de grote kamer van de Afdeling 2 februari 2022 gaat over het besluit van de burgemeester van Harderwijk (hierna: ‘de burgemeester’) om een woning voor zes maanden te sluiten nadat er in de woning drugs waren aangetroffen. Deze woning werd gehuurd door een vader (‘een weduwnaar’) die daar samen met zijn zes kinderen woonde. Een van deze kinderen, de oudste zoon, handelde vanuit de woning in drugs en sloeg deze op in de schuur achter de woning. Bij een andere zoon werd hennep in de bij het huis geparkeerde auto gevonden.

 

Naar aanleiding van deze gebeurtenissen besloot de burgemeester van Harderwijk de woning voor zes maanden te sluiten op basis van de door hem gehanteerde beleidsregel ‘Damoclesbeleid Harderwijk 2019’ (hierna: ‘het Damoclesbeleid’). Dit Damoclesbeleid vindt zijn grondslag in artikel 13b van de Opiumwet. Op grond van het beleid sluit de burgemeester een woning en/of het bijbehorende erf direct wanneer sprake is van een “ernstig geval”. Volgens de burgemeester was daar in dit geval sprake van.

 

De rechtbank oordeelde, in lijn met het betoog van de burgemeester, dat inderdaad sprake van was van een ‘ernstig geval’ als bedoeld in het Damoclesbeleid. Volgens de rechtbank had de burgemeester echter op grond van artikel 4:84 (slot) Awb moeten afwijken van het Damoclesbeleid omdat de sluiting voor de vader en zijn gezin onevenredige gevolgen zou hebben in verhouding tot de daarmee te dienen doelen.

Uitspraak grote kamer Afdeling 2 februari 2022

In hoger beroep zag de grote kamer van de Afdeling in haar uitspraak van 2 februari 2022 over deze kwestie aanleiding om eerst het beoordelingskader te geven voor de toetsing van besluiten aan het evenredigheidsbeginsel.

 

Daarbij is van belang dat het door de Afdeling geschetste beoordelingskader alleen ziet op besluiten van een bestuursorgaan die berusten op een ‘discretionaire’ bevoegdheid, dus waarbij het bestuursorgaan ‘keuzevrijheid’ heeft (die al dan niet is ingevuld met beleidsregels).

 

Voornoemde uitspraak van 2 februari 2022 heeft dus geen betrekking op besluiten die berusten op een ‘gebonden’ bevoegdheid van een overheidsorgaan (zoals een regel uit een APV) of een wet in formele zin waarvan de toepassing mogelijk onevenredig is. In die gevallen heeft de (lagere) wetgever in de APV of in de wet in formele zelf al een evenredigheidsafweging gemaakt. Uit de uitspraak van 2 februari 2022 volgt overigens wel dat de Afdeling in toekomstige uitspraken ook over deze gevallen zal oordelen.

 

In het navolgende geef ik een korte opsomming van de belangrijkste punten uit de uitspraak van 2 februari 2022.

 

  • Deze uitspraak over de toepassing van artikel 3:4, tweede lid Awb, geldt voor alle besluiten waarbij het bestuursorgaan ‘discretionaire’ ruimte (oftewel: ‘keuzevrijheid’) heeft. De uitspraak heeft dus betrekking op besluiten waarbij bijvoorbeeld een bestuurlijke boete wordt opgelegd maar ook op besluiten waarbij een bestemmingsplan wordt vastgesteld (r.o. 7.3).
  • De Afdeling stapt af van het onderscheid waarbij bestraffende sancties ‘indringend/vol’ werden getoetst op evenredigheid en discretionaire besluiten ‘terughoudend’ (de ‘Maxis-Praxis-maatstaf).
  • Het loslaten van de ‘Maxis-Praxis-maatstaf’, ook wel aangeduid als ‘de willekeurtoets’, heeft tot gevolg dat de Afdeling afstapt van de terughoudende toetsing aan het evenredigheidsvereiste. De Afdeling beoordeelt dus niet langer meer uitsluitend of het bestuursorgaan bij afweging van de betrokken belangen ‘in redelijkheid’ wel of niet tot het besluit heeft kunnen komen.
  • In de ‘nieuwe’ evenredigheidstoets zal de Afdeling een besluit toetsen aan de norm die is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, Awb. Deze norm luidt als volgt:

 

“De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.”

 

Volgens de Afdeling gaat het bij het toetsen aan deze norm niet om het tegengaan van nadelige gevolgen van besluitvorming, maar wel om het voorkomen van ‘onnodige’ nadelige gevolgen (r.o. 7.4).

 

  • Bij de ‘nieuwe’ toets aan artikel 3:4, tweede lid, Awb kunnen de ‘geschiktheid’, ‘noodzakelijkheid’ en ‘evenwichtigheid’ van het besluit een rol spelen. Dat betekent volgens de Afdeling echter niet dat elk bestreden besluit door de bestuursrechter categorisch aan drie voornoemde criteria moet worden getoetst. Het is een hulpmiddel en geen vaste lijn voor de bestuursrechter. Op dit punt wijkt de Afdeling daarmee af van conclusie van de staatsraden A-G. Zij pleitten ervoor om elk bestreden besluit juist wel categorisch aan voornoemde drietrapstoets (‘geschiktheid’, ‘noodzakelijkheid’ en ‘evenwichtigheid’) te toetsen zoals dat in het Europese recht gebeurd. (r.o. 7.10).
  • Volgens de Afdeling betreft de rechterlijke toetsing aan het evenredigheidsbeginsel ‘een glijdende schaal’. Dit betekent dat deze toets kan variëren van een ‘volle/indringende’ tot ‘terughoudende’ toets en tot alles wat daartussenin zit. (r.o. 7.9).
  • Van geval tot geval zal de bestuursrechter daarom (zelf) de mate van intensiteit van de toetsing aan het evenredigheid moeten bepalen. Bij het bepalen van deze factoren zijn vele factoren van belang (r.o. 7.10), zoals:
    • het type besluit;
    • de aard van het besluit (belastend of herstellend);
    • de aard en de mate van de beleidsruimte van het bestuursorgaan;
    • de aard en het gewicht van de met het besluit te dienen doelen;
    • de aard van de betrokken belangen en de mate waarin deze door het besluit worden geraakt.
    • naarmate de betrokken belangen zwaarder wegen, de nadelige gevolgen van het besluit ernstiger zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de toetsing intensiever zijn.
  • Tot slot oordeelt de Afdeling dat het evenredigheidsbeginsel ook van toepassing is in het geval het bestreden besluit berust op een discretionaire bevoegdheid die is ingevuld met beleidsregels. Dit betekent dat wanneer een partij zich beroept op de (on)evenredigheid van een besluit en dit besluit op een beleidsregel berust, de bestuursrechter allereerst de evenredigheid van deze beleidsregel toetst. De Afdeling zal dan dus toetsen of de beleidsregels voldoet aan de norm uit artikel 3:4, tweede lid, Awb. Indien dat zo is, dan is de beleidsregel – kort gezegd – ‘rechtmatig’.

 

Maar dan volgt nog de ‘tweede’ toets. Het bestreden besluit kan alsnog worden vernietigd als het besluit voor een of meer belanghebbenden gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen (artikel 4:84 Awb). Anders gezegd: de Afdeling zal, aan de hand van artikel 3:4, tweede lid Awb, dus ook nog toetsen of toepassing van de beleidsregel in een concreet geval voor een belanghebbende onevenredige gevolgen heeft. (r.o. 7.11).

Wat betekent de uitspraak van de Afdeling voor de woningsluiting in Harderwijk?

In de uitspraak van 2 februari 2022 heeft de Afdeling het bovengenoemde (nieuwe) beoordelingskader voor de toetsing van besluiten aan het evenredigheidsbeginsel, toegepast op het besluit van de burgemeester van Harderwijk tot sluiting van een woning.

 

De Afdeling oordeelde dat de burgemeester bij zijn belangenafweging te weinig aandacht had besteed aan de belangen van de vader en zijn (deels minderjarige) kinderen. De burgemeester was volgens de Afdeling in zijn besluit om de woning te sluiten onvoldoende nagegaan of het gezin na de woningsluiting nog wel kon terugkeren naar de woning als de woningcorporatie de huurovereenkomst zou ontbinden en het gezin op een zogeheten ‘zwarte lijst’ zou plaatsen. Dit heeft in de praktijk namelijk tot gevolg dat de zoektocht naar vervangende woonruimte (flink) wordt bemoeilijkt. De burgemeester krijgt van de Afdeling de opdracht om deze omstandigheden alsnog te betrekken bij zijn nieuwe besluit. Daarbij moet opnieuw worden beoordeeld of de gevolgen voor het gezin niet onevenredig zijn in verhouding tot het doel van de woningsluiting.

Gevolgen voor de praktijk

Uit de uitspraak volgt dat de evenredigheidstoets voor alle discretionaire besluiten op de schop gaat. De Afdeling stapt af van de zeer terughoudende houding bij de evenredigheidstoets door het zogenoemde ‘willekeur-‘criterium’ (de Maxis-Praxis-maatstaf) in de ijskast te zetten. Dit betekent dat de Afdeling bij die besluiten niet uitsluitend meer zal beoordelen of het bestuursorgaan bij haar afweging van de betrokken belangen ‘in redelijkheid’ wel of niet tot het besluit heeft kunnen komen.

 

In plaats daarvan zal de bestuursrechter meer werk maken van de toetsing aan het evenredigheidsvereiste. Daarbij kan de bestuursrechter een besluit beoordelen aan de van een drietrapstoets door de ‘geschiktheid’, ‘noodzakelijkheid’ en ‘evenwichtigheid’ van een besluit te toetsen. Deze drietrapstoets is echter een hulpmiddel voor de bestuursrechter en geen vaste lijn.

 

De intensiteit van de rechterlijke toetsing aan het evenredigheidsbeginsel betreft ‘een glijdende schaal’. Dit betekent dat deze toets kan variëren van een ‘volle/indringende’ tot ‘terughoudende’ toets en tot alles wat daartussenin zit. Dit hangt af van de omstandigheden van het geval.

 

De uitspraak geeft in zijn algemeenheid allereerst aanleiding voor bestuursorganen om (nog) meer aandacht te besteden aan de motivering van een besluit, met name waarbij het gaat over de gemaakte belangenafweging. Nog meer dan nu, zal onderzocht moeten worden waar maatwerk mogelijk is.

 

Verder zal de uitspraak naar mijn opvatting met name gevolgen hebben voor de woningsluitingen die hun grondslag vinden op grond van artikel 13b Opiumwet. Dit naar aanleiding van hetgeen de Afdeling in de uitspraak heeft overwogen over de woningsluiting in Harderwijk. Daaruit volgt dat te verwachten valt dat de Afdeling indringender gaat toetsen of een woningsluiting wel evenredig is. Dit betekent voor de praktijk dat in het concrete besluit tot woningsluiting (nog beter) gemotiveerd dient te worden:

  • wat de ‘noodzaak’ en het ‘doel’ van de woningsluiting is;
  • en hoe de ‘gevolgen’ van de sluiting voor betrokkenen in het besluit zijn afgewogen. Te denken valt bijvoorbeeld aan de aanwezigheid van (minderjarige) kinderen in de woning en/of omstandigheid dat het huurcontract van de huurders van een woning na de woningsluiting door de verhuurder wordt ontbonden.

 

In de praktijk ervaren wij dat diverse rechtbanken al enige tijd deze indringende toets lijken toe te passen.

 

Verder lijkt de uitspraak voor nu (nog) weinig andere handvatten te bieden voor de praktijk. Deze handvatten zullen ongetwijfeld volgen uit vervolgjurisprudentie van de Afdeling over dit onderwerp. Wij houden de ontwikkelingen hierover nauwgezet voor u in de gaten.