De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘Afdeling’) heeft op 20 januari 2021 drie uitspraken gedaan inzake een veehouderij aan de Logtsebaan in Oirschot ( ECLI:NL:RVS:2021:69, ECLI:NL:RVS:2021:70, ECLI:NL:RVS:2021:71).

Uit één van de uitspraken blijkt dat er geen natuurvergunning benodigd is als gebruik wordt gemaakt van het instrument intern salderen. Verder zet de Afdeling uiteen welke omstandigheden een rol zouden moeten spelen bij een besluit op een verzoek om intrekking van een natuurvergunning.

Intern salderen

Rijk en provincies gingen na de PAS-uitspraken van 29 mei 2019  van het volgende uit:

  1. Indien uit de AERIUS-berekening blijkt dat er, zonder salderen, geen sprake is van stikstofdepositie (≤ 0,00 mol/ha/j), dan is er geen vergunningplicht op grond van artikel 2.7, tweede lid van de Wet natuurbescherming.
  2. Indien uit de AERIUS-berekening blijkt dat er wel sprake is van een toename van stikstofdepositie op stikstofgevoelige natuur dan is er wel een vergunningplicht en zou een passende beoordeling moeten worden gemaakt.

Deze lijn week af van rechtspraak van de Afdeling en onduidelijk was hoe de situatie sinds de wijziging van de vergunningplicht per 1 januari 2020 zou zijn. In deze uitspraak geeft de Afdeling de in de praktijk gewenste duidelijkheid.

 

Sinds 1 januari 2020 bestaat er alleen nog een vergunningplicht voor projecten die significante gevolgen kunnen hebben. De vergunningplicht voor projecten die enige maar geen significante gevolgen kunnen hebben, is vervallen (= de verslechteringsvergunning). Er is niet voorzien in overgangsrecht.

 

Als de wijziging of uitbreiding van een project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie (= intern salderen), dan was volgens de rechtspraak van de Afdeling op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat die wijziging significante gevolgen heeft. Onder het vergunningenregime tot 1 januari 2020 betekende dit dat het project wel vergunningplichtig was, maar dat de vergunning op basis van een belangenafweging kon worden verleend (de verslechteringsvergunning). Een passende beoordeling was dan niet nodig. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 31 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL9656 en van 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1891. Met die rechtspraak was het Rijks- en provinciaal beleid dus niet in overeenstemming.

 

In de uitspraak hakt de Afdeling een voor de praktijk belangrijke knoop door voor de situatie na 1 januari 2020. Uit de uitspraak blijkt dat de wijziging of uitbreiding van een bestaande activiteit die ten opzichte van de referentiesituatie niet leidt tot een toename van stikstofdepositie (=intern salderen) vanaf 1 januari 2020 niet vergunningplichtig is.

Verzoek om intrekking natuurvergunning

In het kader van het verzoek om intrekking staat in de uitspraak de uitleg van artikel 5.4, tweede lid van de Wnb centraal. Daarin is bepaald dat een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb in elk geval ingetrokken of gewijzigd wordt, indien dat nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Uit artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn volgt dat passende maatregelen moeten worden getroffen om verslechteringen en verstoringen die significante effecten kunnen hebben op de soorten en habitattypen waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen, te voorkomen.

 

De Afdeling beantwoordt in deze uitspraak de vraag onder welke omstandigheden een natuurvergunning kan of moet worden ingetrokken op grond van artikel 5.4 tweede lid van de Wnb en welke eisen aan de motivering van een beslissing op een verzoek om intrekking of wijziging van een natuurvergunning worden gesteld.
In deze bijdrage ga ik in op het toetsingskader dat geldt bij verzoeken om intrekking op grond van artikel 5.4, tweede lid van de Wnb. In de uitspraak gaat de Afdeling ook nog in op de intrekkingsgronden van artikel 5.4, eerste lid onder c en d van de Wnb. Vanwege de omvang van dit blog laat ik de overwegingen van de Afdeling hierover onbesproken. Ik verwijs kortheidshalve naar r.o. 9-12 van de uitspraak.

Toetsingskader college van GS

In deze bepaling ligt naar het oordeel van de Afdeling besloten dat een grond voor intrekking of wijziging van een natuurvergunning aanwezig is als een verslechtering of significante verstoring van natuurwaarden in een Natura 2000-gebied dreigt en de activiteit waarvoor de natuurvergunning is verleend effecten heeft op die natuurwaarden.
Als deze intrekkings- of wijzigingsgrond zich voordoet dan staat vast dat – ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn – passende maatregelen getroffen moeten worden om verslechtering of significante verstoring van natuurwaarden te voorkomen.

 

Daarmee staat volgens de Afdeling nog niet vast dat de natuurvergunning als passende maatregel moet worden ingetrokken of gewijzigd. Het college van Gedeputeerde Staten (‘college van GS’) heeft als bevoegd gezag voor de natuurvergunning namelijk beoordelingsruimte bij de keuze van de te treffen nodige passende maatregelen. Dat betekent dat het college van GS moet beoordelen of de intrekking of wijziging van de natuurvergunning als passende maatregel wordt ingezet, dan wel dat andere passende maatregelen (zullen) worden getroffen. Als de intrekking of wijziging van de natuurvergunning de enige te treffen passende maatregel is, dan moet de vergunning worden ingetrokken of gewijzigd.

 

Kiest het college van GS niet voor de intrekking of wijziging van de natuurvergunning dan moet het college in het besluit tot afwijzing van een verzoek om intrekking of wijziging, inzichtelijk maken op welke wijze het invulling heeft gegeven aan de beoordelingsruimte, die het heeft bij de keuze van de te treffen passende maatregelen. Het college van GS kan dat naar het oordeel van de Afdeling doen door uit te leggen welke andere maatregelen zijn of zullen worden getroffen, binnen welk tijdpad de maatregelen worden uitgevoerd en wanneer verwacht wordt dat deze effectief zijn.

 

Voor activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken op natuurwaarden die door een overbelasting van stikstof dreigen te verslechteren, betekent het voorgaande naar het oordeel van de Afdeling het volgende:

  1. Het college van GS kan, als het niet voor de intrekking of wijziging van de natuurvergunning kiest, niet volstaan met de enkele constatering dat andere passende maatregelen kunnen, zullen of al worden getroffen.
  2. Het college van GS dient inzichtelijk te maken met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn.
  3. Als er een pakket van maatregelen of een programma in uitvoering is dat gericht is op de daling van stikstofdepositie, dan kan het college van GS daar naar verwijzen.
  4. Is er geen zicht op de uitvoering van andere stikstofreducerende maatregelen binnen afzienbare termijn, dan komt de intrekking of wijziging van de natuurvergunning – al dan niet in samenhang met de intrekking of wijziging van één of meer andere natuurvergunningen – nadrukkelijk in beeld, met name als die intrekking(en) of wijziging(en) wel binnen afzienbare termijn tot relevante verbetering kan of kunnen leiden.

Tot besluit

In de uitspraak hakt de Afdeling een voor de praktijk belangrijke knoop door over de vraag of een natuurvergunning nodig is voor een project waarbij gebruik wordt gemaakt van het instrument intern salderen. Uit de uitspraak blijkt dat de wijziging of uitbreiding van een bestaande activiteit, die ten opzichte van de referentiesituatie niet leidt tot een toename van stikstofdepositie (=intern salderen), vanaf 1 januari 2020 niet vergunningplichtig is. Rijk en provincie dienen naar mijn mening hun beleid in overeenstemming te brengen met dit onderdeel van de uitspraak.

 

Verder geeft de Afdeling duidelijk aan hoe door de bevoegde gezagen onder de Wnb moet worden omgegaan met verzoeken om intrekking of wijziging van een natuurvergunning op grond van artikel 5.4 van de Wnb. Daaruit wordt duidelijk dat zij een beoordelingsruimte hebben, maar dat zij wel goed moeten motiveren waarom zij van oordeel zijn dat intrekking of wijziging van een natuurvergunning al dan niet de enige passende maatregel is om verslechtering of significante verstoring van natuurwaarden te voorkomen.