Beloofd is beloofd? Nakoming van een toezegging door de overheid

Recent wees de Hoge Raad een belangrijk arrest over de nakoming van een toezegging (ECLI:NL:HR:2021:1957). Het arrest illustreert dat je als overheid moet uitkijken met wat je (toe)zegt. Een toezegging kan snel en soms (onbedoeld) gedaan zijn en ben in dat geval bestaat (in beginsel) gehoudenheid om deze toezegging na te komen. In onderhavig geval stond vast dat de Staat in een onteigeningsprocedure een bindende toezegging had gedaan. De Hoge Raad boog zich over de vraag of de Staat deze toezegging moet nakomen en welke maatstaf de civiele rechter moet aanleggen bij beantwoording van deze vraag.

Een toegezegde brug

In het kader van het project ‘Ruimte voor de Rivier’ had de Staat (Rijkswaterstaat) een aantal percelen nodig van eiser, gelegen in de uiterwaarden van de IJssel nabij Zwolle. Daarbij zou ook de ontsluitingsweg naar deze percelen komen te vervallen. Via de ontsluitingsweg was de woning van eiser (circa) 362 dagen per jaar bereikbaar. De Staat ging daarom met eiser in gesprek over een mogelijke oplossing. Daarbij is aanvankelijk gesproken over een overlaat (waterbouwkundige constructie) van NAP + 1,50 meter, waarbij de woning van eiser gedurende 335 dagen per jaar bereikbaar zou blijven. Het nadeel van deze optie was dat eiser een langere route naar zijn woning zou moeten afleggen dan voorheen. Vanwege de verminderde bereikbaarheid werd daarnaast de mogelijkheid van een brug naast de overlaat onderzocht, waarmee de woning ook bij hoogwater bereikbaar zou blijven. De kosten voor deze brug zijn in 2008 begroot op € 700.000,-. In 2009 is de overlaat in de plannen verhoogd tot NAP + 2,10 meter, waardoor de bereikbaarheid zou verbeteren naar 353 dagen. Later is onderzocht of de brug niet beter op een andere locatie zou kunnen worden aangelegd, namelijk op de plek waar de oorspronkelijke ontsluiting van de woning lag. Door de brug op deze plek te realiseren zou eiser niet om hoeven te rijden. Sindsdien is in alle ontwerpen uitgegaan van die gewijzigde locatie voor de brug (op een hoogte van NAP + 2,35 meter).

Tijdens de descente op 23 november 2012 (in het kader van de onteigeningsprocedure) is namens de Staat (in de zogenoemde nota voor deskundigen van de advocaat van de Staat) het volgende opgemerkt over de (aanleg van de) brug:

“Op verzoek van de eigenaar heeft de raad van de gemeente Zwolle door middel van een amendement de Programmadirectie Ruimte voor de Rivier opdracht gegeven om in overleg met de eigenaar een alternatieve ontsluiting te onderzoeken. Als realisator van de maatregel heeft vervolgens het Waterschap Groot Salland het overleg met de eigenaar gevoerd. In dit overleg is recentelijk besloten een alternatieve ontsluiting via een brug direct richting de (…)dijk te realiseren, mits hiervoor een (project)omgevingsvergunning wordt verleend.”

De brug is duurder dan voorzien

In 2015 is gebleken dat aanleg van de brug (vele malen) duurder uit zou vallen dan was voorzien. De kosten voor de brug worden dan begroot op circa € 2.500.000,-, plus jaarlijks een bedrag van € 215.000,– aan kosten van beheer en onderhoud. Wegens ‘gewijzigde financiële inzichten’, namelijk de disproportioneel hoge kosten, heeft de Staat vervolgens het standpunt ingenomen dat de brug niet zal worden aangelegd. Wel is de overlaat aangelegd, zodat voorzien is in een degelijke ontsluiting van de woning. Bovendien is de overlaat verhoogd naar NAP + 2,35 meter. Hierdoor is de woning van eiser over land net zo goed en vaak bereikbaar, als wanneer een brug met die hoogte zou zijn aangelegd.

Moet de toezegging worden nagekomen?

Eiser vindt de aanleg van de overlaat zonder brug onvoldoende en stapt naar de civiele rechter. Hij wil dat de Staat de brug alsnog realiseert conform de gedane toezegging en daartoe de nodige gelden ter beschikking stelt. Bij de rechtbank heeft eiser succes, zijn vorderingen worden toegewezen. De Staat gaat in hoger beroep bij het gerechtshof. Het gerechtshof vernietigt het rechtbankvonnis: er is weliswaar sprake van een toezegging die aan de Staat kan worden toegerekend, maar in de gegeven omstandigheden hoeft de Staat de toezegging niet na te komen omdat zijn belang bij een doelmatige besteding van overheidsgeld zwaarder weegt dan het belang van eiser bij een goede bereikbaarheid van zijn woning. De vorderingen van eiser worden dus alsnog afgewezen.

Eiser gaat hierop in cassatie bij de Hoge Raad. Bij de Hoge Raad klaagt eiser (onder meer) dat het gerechtshof ten onrechte de bestuursrechtelijke maatstaf heeft gevolgd bij de beoordeling of de Staat gehouden was de aan eiser gedane toezegging na te komen. Het gerechtshof zou hebben miskend dat in het privaatrecht een zwaardere toets geldt, waarbij verbintenissen in beginsel moeten worden nagekomen, tenzij er uitzonderlijke of zwaarwegende omstandigheden zijn die meebrengen dat nakoming niet meer kan worden gevergd.

Het oordeel van de Hoge Raad

De Hoge Raad oordeelt evenals het gerechtshof dat een toezegging is gedaan om de brug aan te leggen, die de Staat kan worden toegerekend. De Staat moet deze toezegging in beginsel nakomen. Het kan evenwel onder bijzondere omstandigheden naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar zijn om van de Staat nakoming van de toezegging te verlangen (art. 6:2 lid 2 BW). Zo kan een wijziging van omstandigheden meebrengen dat naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid nakoming van de toezegging niet langer mag worden verlangd (de civielrechtelijke maatstaf).

De Hoge Raad stelt vervolgens vast dat het gerechtshof in zijn oordeel heeft verwezen naar de uitspraak Amsterdamse dakopbouw van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ECLI:NL:RVS:2019:1694). Volgens die uitspraak komt het bij de vraag of een bestuursorgaan gerechtvaardigde verwachtingen dient te honoreren aan op een afweging van de betrokken belangen. Daarbij heeft de Afdeling overwogen dat het belang van degene bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt weliswaar zwaar weegt, maar dat zwaarderwegende belangen aan het honoreren van de verwachtingen in de weg kunnen staan. Die zwaarderwegende belangen kunnen volgens de Afdeling zijn gelegen in strijd met de wet, het algemeen belang en belangen van derden.

De Hoge Raad oordeelt dat de wijze waarop de door het gerechtshof gehanteerde bestuursrechtelijke maatstaf moet worden toegepast niet verschilt van de wijze waarop de civielrechtelijke maatstaf moet worden toegepast in een geval als dit. Volgens beide maatstaven is het uitgangspunt dat het overheidslichaam gehouden is de toezegging na te komen. Ook weegt bij beide maatstaven het belang van degene die aanspraak maakt op nakoming zwaar, maar kunnen zwaarderwegende andere belangen toch aan nakoming in de weg staan. Dit kunnen bijvoorbeeld belangen van derden zijn of algemene belangen. Hoe deze afweging uitvalt, is telkens afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Naar mate belangen van derden of algemene belangen zich sterker tegen nakoming verzetten, zal zich eerder het geval voordoen dat degene aan wie de toezegging is gedaan naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid geen nakoming van de toezegging mag verlangen. Dat kan in het bijzonder het geval zijn indien het overheidslichaam voorziet in een alternatief of compensatie, waardoor het nadeel door het niet nakomen van de toezegging op adequate wijze wordt ondervangen. Tegelijkertijd zal enkel een financieel belang van de overheid niet snel zwaarder wegen dan het belang van nakoming, behalve in het geval de kosten gemoeid met nakoming in een onredelijke verhouding zijn komen te staan tot dat belang.

Uitkomst: het oordeel van het gerechtshof blijft in stand

Gezien het voorgaande concludeert de Hoge Raad dat het gerechtshof het juiste criterium heeft gehanteerd en aan de hand van dat criterium een juiste belangenafweging heeft gemaakt. Daarbij speelt mee dat het belang van eiser zwaar weegt, maar dat dit belang inmiddels sterk is verminderd. De bereikbaarheid van de woning van eiser is namelijk op een vergelijkbaar niveau gebracht als met de aanleg van de brug het geval zou zijn geweest. Daarnaast heeft de Staat tevens aangeboden om de omrij-schade van eiser te vergoeden. Het belang van de Staat bij een doelmatige besteding van overheidsgelden weegt daarom zwaarder dan het belang van eiser bij de toegezegde brug. De Staat hoeft zijn toezegging niet na te komen.

Twee lessen voor de praktijk

Uit het hiervoor besproken arrest zijn twee lessen te trekken, de eerste praktisch en de tweede meer juridisch van aard.

In de eerste plaats blijkt dat ambtenaren of anderszins voor de overheid werkzame personen gemakkelijk (en onbedoeld) toezeggingen kunnen doen, die vervolgens de overheid kunnen worden toegerekend. Een bindende toezegging moet in beginsel worden nagekomen. Het kan daarom van belang zijn om tijdens besprekingen, overleggen of andere contactmomenten (zoals in dit geval tijdens een descente in het kader van een onteigeningsprocedure) nadrukkelijk te vermelden dat een voorstel geen toezegging is, maar (bijvoorbeeld) enkel dient als onderhandelingsuitgangspunt. Anders gezegd: wees duidelijk wat de strekking is van een bepaalde uitlating en maak zo nodig uitdrukkelijk een voorbehoud.

In de tweede plaats leert dit arrest dat zowel in een civielrechtelijk als in een bestuursrechtelijk traject een belangenafweging moet plaatsvinden bij beoordeling van de vraag of een overheid zijn toezegging moet nakomen, langs de maatstaven van redelijkheid en billijkheid. De overheid dient goed te motiveren waarom in een concreet geval gerechtvaardigde verwachtingen niet behoeven te worden nagekomen. De toetsingsmaatstaf in het civiele en in het bestuursrecht verschillen in dat opzicht niet van elkaar. Het is niet zo dat in het civiele recht een ‘zwaardere’ maatstaf geldt dan in het bestuursrecht.

Meer informatie?

Voor meer informatie over dit onderwerp of andere onderwerpen op het terrein van het overheidsprivaatrecht, kunt u contact opnemen met Rense Lubach.

Marlotte Hiddema is mede-auteur van dit artikel. Zij was bij Nysingh werkzaam van 2020 tot 2023