De Afdeling oordeelt in haar uitspraak van 18 november 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2771) – anders dan de rechtbank – dat het tijdelijk schrappen van de gedooglijst in dit geval wel onderdeel vormt van een besluit in de zin van de Awb waartegen bezwaar en beroep kan worden ingesteld.
Hiermee wordt een verduidelijking gegeven van eerdere rechtspraak van de Afdeling uit 2019.
Wat speelde er?
In de gemeente Amsterdam is zowel een exploitatievergunning, een gedoogverklaring en de plaatsing op de gedooglijst nodig om softdrugs te mogen verkopen in een coffeeshop zonder bestuursrechtelijk negatieve gevolgen.
Op 22 oktober 2014 heeft de burgemeester van Amsterdam aan appellante een exploitatievergunning verleend voor het exploiteren van een coffeeshop. Blijkens de uitspraak is de gedoogverklaring aan deze exploitatievergunning verbonden. Eén van de voorwaarden van de gedoogverklaring (hierna: ‘gedoogvoorwaarden’) is dat appellante geen reclame mag maken voor de coffeeshop.
Op 19 oktober 2017 wordt geconstateerd dat een reclamebord van de coffeeshop is bevestigd aan een lantaarnpaal. Omdat appellante in 2015 eerder een gedoogvoorwaarde heeft overtreden, besluit de burgemeester bij besluit van 2 februari 2018 – conform het daarvoor geldende handhavingsbeleid – de exploitatievergunning van appellante voor een week in te trekken én de coffeeshop voor een week van de gedooglijst te schrappen.
Het bezwaar van appellante tegen dit besluit wordt door de burgemeester bij besluit van 6 september 2019 ontvankelijk geacht, maar ongegrond verklaard. Tegen deze beslissing op bezwaar stelt appellante beroep in bij de rechtbank Amsterdam.
Is bezwaar en beroep mogelijk tegen het schrappen van de gedooglijst?
De rechtbank Amsterdam beoordeelt allereerst tegen welke onderdelen van het besluit van 6 september 2019 appellante kan opkomen. Het door appellante bestreden besluit bestaat namelijk zowel uit de tijdelijke intrekking van de exploitatievergunning als het tijdelijk schrappen van de gedooglijst.
De rechtbank oordeelt vervolgens dat de burgemeester het bezwaar van appellante tegen het tijdelijk schrappen van de gedooglijst ten onrechte ontvankelijk heeft verklaard. Volgens de rechtbank is de beslissing om de coffeeshop te schrappen een beslissing over gedogen. Dit is geen besluit in de zin van de Awb.
De rechtbank verwijst daarbij naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘de Afdeling’) van 24 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1356) waarin de Afdeling heeft overwogen dat de intrekking van een gedoogverklaring slechts in enkele uitzonderingsgevallen met een besluit kan worden gelijkgesteld.
Van zo’n uitzonderingsgeval is sprake wanneer van de gedoogde niet kan worden gevergd om door voortzetting van de overtreding een voor bezwaar vatbaar handhavingsbesluit uit te lokken. Dit is tot op heden enkel aangenomen in de uitspraak van de Afdeling van 9 maart 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BP7160).
Omdat volgens de rechtbank in dit geval geen sprake is van een soortgelijk uitzonderingsgeval als bedoeld in deze uitspraak, is de beslissing om appellante tijdelijk van de gedooglijst te schrappen niet gelijk te stellen met een besluit.
Onlosmakelijke samenhang, daarom wel een besluit
De Afdeling wijst erop dat de jurisprudentie waarnaar de rechtbank verwijst ziet op beslissingen over alleen de gedoogverklaring. Maar in dit geval ligt dat anders. Nu is door de burgemeester in één beslissing besloten de coffeeshop van de gedooglijst te schrappen en de exploitatievergunning in te trekken, vanwege dezelfde overtreding van de gedoogvoorwaarden.
Volgens de Afdeling heeft de burgemeester verklaard dat appellante zowel een exploitatievergunning, een gedoogverklaring als een plaatsing op de gedooglijst nodig heeft om softdrugs te mogen verkopen in zijn coffeeshop zonder dat dit bestuursrechtelijk negatieve gevolgen heeft.
Omdat in dit geval de exploitatievergunning voor een week was ingetrokken door de burgemeester, was het volgens de Afdeling voor appellante dan ook niet toegestaan om tijdens die week softdrugs te verkopen in de coffeeshop. Als appellante dit wel zou doen, zou zij immers het verbod overtreden om te exploiteren zonder exploitatievergunning.
Indien de bestuursrechter vervolgens zou oordelen dat de exploitatievergunning ten onrechte tijdelijk is ingetrokken, blijft staan dat appellante gedurende die week nog steeds geen softdrugs had mogen verkopen, omdat de coffeeshop die week niet op de gedooglijst stond.
Daarmee bestaat er volgens de Afdeling een onlosmakelijke samenhang tussen de beoordeling door de bestuursrechter van het schrappen van de gedooglijst en de beoordeling van het intrekken van de exploitatievergunning.
De Afdeling oordeelt daarom – anders dan de rechtbank – dat het gehele besluit, inclusief het tijdelijk schrappen van de gedooglijst, in dit geval door de bestuursrechter moet worden beoordeeld.
Conclusie en advies
Bovengenoemde uitspraak laat zien dat het (tijdelijk) schrappen van een coffeeshop van de gedooglijst bij wijze van uitzondering toch meegenomen kan worden in de beoordeling door de bestuursrechter. De algemene lijn in de rechtspraak van de Afdeling dat de intrekking van een gedoogverklaring slechts in enkele uitzonderingsgevallen met een besluit wordt gelijkgesteld wordt niet verlaten.
Maar als in één beslissing zowel het schrappen van een gedooglijst als de intrekking van een verleende exploitatievergunning plaatsvindt, bestaat daartussen een onlosmakelijke samenhang. In dat geval is – uit een oogpunt van effectieve rechtsbescherming – een gelijktijdige beoordeling door de bestuursrechter nodig van het gehele besluit, waarbij zowel de exploitatievergunning (en de daaraan verbonden gedoogverklaring) is ingetrokken alsook de coffeeshop van de gedooglijst is geschrapt.
In veel gemeenten wordt niet gewerkt met de Amsterdamse gedooglijst en een aan de exploitatievergunning verbonden gedoogverklaring. In die gemeenten is voor het exploiteren van een coffeeshop een exploitatievergunning nodig op grond van de APV en daarnaast een aparte gedoogverklaring op grond van het coffeeshopbeleid. Wij gaan er op basis van deze uitspraak vanuit dat onder omstandigheden de intrekking van een gedoogverklaring door de burgemeester in die gemeenten ook gelijk kan worden gesteld met een besluit. Daarbij kan in eerste instantie gedacht worden aan de situatie dat de exploitatievergunning ook wordt ingetrokken op grond van overtreding van een bepaling uit de APV.