In dit arrest van 27 november 2015 (ECLI:NL:HR:2015:3422) is een punt beslecht dat de onteigeningspraktijk al enige tijd bezig houdt: de positie van de hypotheekhouder in de administratieve onteigeningsprocedure. De Hoge Raad oordeelt dat de hypotheekhouder niet aan te merken is als een belanghebbende aan wie op de voet van art. 78 lid 2 Ow in verbinding met art. 3:13 lid 1 Awb het ontwerp van het onteigeningsbesluit moet worden toegezonden. Daarnaast is in dit arrest opnieuw bevestigd dat de afzonderlijke onteigening van een appartementsrecht niet mogelijk is (zie eerder HR 29 maart 2013, ECLI:NL:HR:2013:BY8665).
Geen zienswijze hypotheekhouder
Dit arrest is een vervolg op de eerder besproken uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland (zie deze eerdere bijdrage). De gemeenteraad heeft de Kroon verzocht de appartementsrechten aan te wijzen ter onteigening. Op de door de gemeente aan de Kroon verstrekte lijst van (mogelijk) belanghebbenden is een hypotheekhouder vermeld. De lijst vermeldt twee adressen, namelijk het in de openbare registers vermelde adres en een in de gemeentelijke basisadministratie vermeld adres. In de administratieve onteigeningsprocedure wordt uitsluitend naar het door het Kadaster vermelde adres van de hypotheekhouder een brief gestuurd met een persoonlijke kennisgeving van het ontwerp onteigeningsbesluit, de ter inzage legging en de mogelijkheid een zienswijze in te dienen. De hypotheekhouder dient geen zienswijze in en de appartementsrechten worden bij Koninklijk Besluit ter onteigening aangewezen.
Onteigening afgewezen
In de gerechtelijke onteigeningsprocedure wijst de rechtbank vervolgens de gevorderde vervroegde onteigening af, omdat de kennisgeving van het ontwerpbesluit tot aanwijzing ter onteigening niet op juiste wijze heeft plaatsgevonden en de hypotheekhouder aannemelijk heeft genaakt dat hij daardoor in zijn belangen is geschaad.
Hoger beroep
De gemeente gaat in hoger beroep tegen deze uitspraak. Deze onteigenaar heeft deze mogelijkheid op grond van art. 26 Ow. Het hof heeft vervolgens het vonnis van de rechtbank vernietigd en de vervroegde onteigening uitgesproken. Volgens het hof heeft de hypotheekhouder onvoldoende belang om in de administratieve procedure als derde belanghebbende te worden aangemerkt. Het feit dat de hypotheekhouder door de gemeente op de lijst met belanghebbenden is geplaatst en dat de Minister hem een kennisgeving heeft gestuurd, maakt hem niet alsnog tot belanghebbende. Of iemand belanghebbende is, moet worden beoordeeld naar objectieve maatstaven. De hypotheekhouder wordt volgens het hof ook niet in zijn belangen geschaad doordat hem de mogelijkheid tot zelfrealisatie wordt onthouden. Zelfrealisatie is in beginsel slechts voorbehouden aan de eigenaar van het te onteigenen perceel en zelfs dan slechts onder bepaalde voorwaarden.
Geen onteigening afzonderlijk appartementsrecht
In cassatie wordt er onder meer over geklaagd dat het hof heeft miskend dat de vordering niet toewijsbaar is, aangezien de Onteigeningswet niet voorziet in de mogelijkheid van afzonderlijke onteigening van een appartementsrecht. De Hoge Raad komt snel tot de conclusie dat deze klacht slaagt. Eerder heeft de Hoge Raad al overwogen (zie HR 29 maart 2013, ECLI:NL:HR:2013:BY8665) dat afzonderlijke onteigening van een appartementsrecht niet mogelijk is. Het hof had deze rechtsregel ambtshalve moeten toepassen. De Hoge Raad bekrachtigt vervolgens de uitspraak van de rechtbank.
Moet hypotheekhouder ontwerp-KB ontvangen?
De Hoge Raad ziet daarna aanleiding alsnog, ten overvloede, in te gaan op een andere klacht in cassatie, te weten de vraag of in de administratieve onteigeningsprocedure aan een hypotheekhouder een ontwerp-KB moet worden toegezonden.
Op grond van art. 78 lid 2 Ow in verbinding met art. 3:13 lid 1 Awb dient het ontwerp van een onteigeningsbesluit voorafgaand aan de terinzagelegging te worden toegezonden aan belanghebbenden tot wie het besluit zal zijn gericht. Zij kunnen (evenals eventuele andere belanghebbenden) desgewenst hun zienswijze over het ontwerp naar voren brengen (art. 78 lid 2 Ow jo. art. 3:15 lid 1 en 3:16 Awb).
Art. 78 lid 6 Ow wijst sinds 1 januari 2010 als geadresseerden van het onteigeningsbesluit aan de verzoeker en de in art. 78 lid 5, onder 3°, Ow bedoelde eigenaren en andere rechthebbenden. Voordien, en ook ten tijde van de invoering van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure per 1 juli 2005, wees art. 86 jo. art. 83 lid 1, onder 3°, Ow (oud) dezelfde kring van eigenaren en rechthebbenden als geadresseerden van het onteigeningsbesluit aan.
De hypotheekhouder behoort volgens de Onteigeningswet dus niet tot de kring van geadresseerden van het onteigeningsbesluit, aldus de Hoge Raad. De toepasselijkheid van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb, waarvan art. 3:13 Awb onderdeel is, op de voorbereiding van het besluit tot onteigening, heeft niet beoogd de kring van inspraakgerechtigden uit te breiden. Dat volgt volgens de Hoge Raad uit de memorie van toelichting:
“Dit wetsvoorstel brengt geen wijziging in de omvang van de kring van inspraakgerechtigden voor besluiten die onder de werkingssfeer van de huidige 3.4- of 3.5-procedure vallen. Ook de aanpassingswetgeving zal hierin als regel geen verandering brengen. In de bijzondere wetgeving zal de bestaande kring van inspraakgerechtigden worden gehandhaafd.” (Kamerstukken II, 1999-2000, 27 023, nr. 3, p. 6).
Het voorgaande laat onverlet dat het betrokken bestuursorgaan een beleid van verdergaande toezending kan ontwikkelen waaraan het bestuursorgaan in die situatie is gebonden. In het beleid van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu en dat van de Kroon wordt de hypotheekhouder echter, mede onder verwijzing naar HR 12 juli 2013, ECLI:NL:HR:2013:BZ6532, niet als belanghebbende aangemerkt.
Tot slot kan het betrokken bestuursorgaan op grond van art. 3:15 lid 2 Awb in voorkomend geval aan de hypotheekhouder gelegenheid bieden een zienswijze naar voren te brengen, en kan een hypotheekhouder op grond van art. 3:15 lid 1 Awb, indien hij als belanghebbende in de zin van die bepaling kan worden aangemerkt, een zienswijze over het ontwerpbesluit naar voren brengen (zie bijvoorbeeld Koninklijk Besluit van 15 juli 2008, no. 08.002110, Stcrt. 2008/157, p. 14).