Hoewel de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘de Afdeling’) begrijpt dat de burgemeester van Utrecht zich zorgen maakt over personen die online (via sociale media) oproepen of aanzetten tot verstoringen van de openbare orde, oordeelt de Afdeling in een uitspraak van 11 juni 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:2627) dat de burgemeester niet bevoegd was om op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening (‘APV’) een dwangsom op te leggen aan iemand die via Telegram (online) opriep tot een gewelddadige confrontatie met de politie in Utrecht. De Afdeling oordeelt – net als de rechtbank in eerste aanleg – dat de APV van Utrecht alleen de mogelijkheid biedt om op te treden als iemand op een fysieke locatie oproept tot ordeverstoring, niet als die oproep digitaal wordt gedaan.
Wat speelde hier?
In dit geval had de burgemeester een dwangsom opgelegd aan een man die via Telegram – een voor eenieder toegankelijke groepschat – had opgeroepen tot een gewelddadige confrontatie met de politie in de Kanaalstraat in Utrecht. In de Telegram chat plaatste hij het volgende:
“Utrecht in opstand, nee 2G & nee vuurwerkverbod! 26-11-21, 19.30, Kanaalstraat, Be there!!! Neem je matties & vuurwerk mee”
De burgemeester besloot om de man op basis van dit online bericht een dwangsom op te leggen wegens overtreding van artikel 2:2, eerste lid, onder g, van de APV. Op grond van deze bepaling is het verboden om ‘op of aan een openbare plaats of in een voor publiek toegankelijk gebouw, op enigerlei wijze door uitdagend gedrag aanleiding te geven tot wanordelijkheden.’
Is Telegram een openbare plaats als bedoeld in de APV?
Bij de Afdeling lag de vraag voor of het digitale platform Telegram wel kon worden aangemerkt als een openbare plaats in de zin van de APV. Dit was namelijk bepalend voor de vraag of de man in kwestie in dit geval de APV had overtreden en of de burgemeester hiertegen handhavend kon optreden.
Afdeling fluit burgemeester terug
Naar het oordeel van de Afdeling blijkt uit de APV-bepaling en de toelichting niet dat een digitale ruimte, zoals een groepschat op Telegram, een ‘openbare plaats’ als bedoeld in de APV is. In de toelichting op de APV staat dat met de term ‘openbare plaats’ namelijk is beoogd om plaatsen aan te wijzen die eerder onder het in de APV breed gebruikte begrip ‘weg’ vielen. Het gaat dan om fysieke plekken, zoals pleinen, parken, of voor publiek toegankelijke stoepen.
Hoewel de groepschat Telegram volgens de Afdeling weliswaar voor iedereen toegankelijk is, kan Telegram volgens de Afdeling niet kwalificeren als een fysieke plaats als bedoeld in de APV. De Afdeling is daarom – net als de rechtbank in eerste aanleg – van oordeel dat Telegram daarmee ook geen openbare plaats is in de zin van de APV. De rechtbank heeft volgens de Afdeling dan ook terecht geoordeeld dat in dit geval geen sprake was van een overtreding van artikel 2:2, eerste lid, onder g, van de APV.
De Afdeling gaat verder ook niet mee in het standpunt van de burgemeester dat het voor de toepassing van artikel 2:2, eerste lid, onder g, van de APV niet uitmaakt of de oproep digitaal is gedaan, maar dat enkel bepalend is of de ordeverstoring zich op een fysieke plek heeft afgespeeld. De Afdeling vindt in de tekst van de APV geen steun voor deze opvatting van de burgemeester. Volgens de Afdeling volgt uit de APV namelijk duidelijk dat de gedraging die leidt tot de wanordelijkheden, plaats moet vinden op of aan een openbare plaats. Daarom levert het ophangen van een pamflet op een openbaar plein waarin wordt opgeroepen tot wanordelijkheden volgens de Afdeling wel een overtreding van de APV op, maar een digitale oproep (zoals in dit geval op Telegram) niet.
Wetgever is aan zet
De Afdeling merkt tot slot nog op dat het begrijpelijk is dat de burgemeester wil optreden tegen mensen die via sociale media oproepen of aanzetten tot ordeverstoring. Maar de Afdeling benadrukt dat dit APV-voorschrift daarvoor niet gebruikt kan worden. Het is volgens de Afdeling ook niet aan de bestuursrechter om desondanks uit te gaan van de door de burgemeester gewenste uitleg van de APV, zodat tegen online openbare ordeverstoringen kan worden opgetreden. Het is volgens de Afdeling namelijk aan de wetgever om een voorschrift vast te stellen dat op deze situatie toegesneden is.
De wetgever heeft overigens al gehoor gegeven aan deze oproep met het initiatief wetsvoorstel “online aangejaagde openbare ordeverstoringen”, dat recent open ter internetconsultatie heeft gelegen. Met deze initiatiefwet wordt beoogd om burgemeesters de bevoegdheid te geven om een verwijderbevel op te leggen aan personen die online berichten plaatsen die de openbare orde verstoren of waarbij ernstige vrees bestaat voor een dergelijke verstoring. De ontwikkelingen over dit wetsvoorstel volgen wij nauwgezet.
