Op 26 februari 2025 hebben de staatsraden advocaat-generaal Snijders en Widdershoven (hierna: de staatsraden A-G) op verzoek van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) een conclusie uitgebracht over het onderscheid tussen een algemeen verbindend voorschrift (AVV) en een concretiserend besluit van algemene strekking (CBAS) verschenen (ECLI:NL:RVS:2025:764). Het onderscheid tussen deze twee besluiten is sinds de inwerkingtreding van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: ‘Awb’) van belang voor de toegang tot de bestuursrechter. Hieronder lichten wij de kern van de conclusie toe.
Rechtsbescherming tegen AVV en CBAS: naar de bestuursrechter?
Zoals hiervoor benoemd is het onderscheid tussen een AVV en CBAS van belang voor de vraag bij welke rechter rechtsbescherming kan worden verkregen. Uit artikel 8:1 gelezen in samenhang met artikel 8:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) volgt dat tegen besluiten die geen AVV zijn, waaronder een CBAS, beroep openstaat bij de bestuursrechter. Het instellen van beroep bij de bestuursrechter tegen een AVV is in artikel 8:3, eerste lid, onder a van de Awb uitgesloten. Tegen een AVV zelf kan alleen worden opgekomen door een vordering in te stellen bij de burgerlijke rechter. Daarnaast kan indirect (exceptief) tegen een AVV worden opgekomen bij de bestuursrechter door beroep in te stellen tegen een besluit dat is genomen op basis van de AVV.
Het verzoek om een conclusie
Naar aanleiding van een rechtszaak die bij de Afdeling aanhangig is heeft de voorzitter van de Afdeling de staatsraden A-G op 11 juli 2024 verzocht om een conclusie te nemen in deze zaak. De voorzitter heeft de staatsraden A-G gevraagd om in hun conclusie de algemene uitgangspunten voor het vaststellen van het karakter van besluiten op het grensvlak tussen een AVV en een CBAS te formuleren (de eerste vraag). Daarnaast zijn de staatsraden A-G gevraagd om de vraag te beantwoorden of het besluit om een bepaald geneesmiddel op een bijlage bij de Regeling zorgverzekering te plaatsen moet worden aangemerkt als (een wijziging van) een AVV of een CBAS (de tweede vraag). De staatsraden A-G zijn verzocht om hierbij aandacht te besteden aan de gevolgen van de keuze voor een AVV of een CBAS voor de normen waaraan de rechter kan toetsen en de mogelijkheden die andere belanghebbenden dan partijen hebben met betrekking tot rechtsbescherming (o.a. het aspect van de formele rechtskracht).
Samenvatting van de conclusie
De staatsraden A-G constateren in hun conclusie dat nu niet duidelijk is wat precies de functie is van een CBAS. Zij pleiten ervoor om een goede rechtsbescherming door de bestuursrechter richtinggevend te maken bij de vraag of een besluit als een AVV of CBAS moet worden aangemerkt.
De staatsraden A-G concluderen ten aanzien van de eerste vraag dat kan worden vastgehouden aan de bestaande maatstaf uit de jurisprudentie voor het aannemen van een CBAS. Die maatstaf luidt dat een CBAS een afzonderlijk besluit is dat geen zelfstandige normstelling bevat en waarin slechts de werkingssfeer of toepassing van een norm van een AVV wordt geconcretiseerd naar plaats, tijd of object. Als aan die maatstaf wordt voldaan, dan adviseren de staatsraden A-G om een afweging te maken of daadwerkelijk moet worden aangenomen dat sprake is van een CBAS.
Bij het maken van die afweging dienen de voor- en nadelen van het aannemen van een CBAS te worden bezien vanuit een oogpunt van goede rechtsbescherming. De staatsraden A-G benoemen in de conclusie diverse voor- en nadelen en formuleren twee vuistregels voor de te maken afweging:
- naarmate de bestuursrechter méér de bevoegde en gespecialiseerde rechter is op het betrokken terrein, naarmate het meer voor de hand ligt dat een daarvoor in aanmerking komend besluit wordt of kan worden aangemerkt als een CBAS, en dat;
- naarmate de groep van belanghebbenden die naar verwachting nadeel zal ondervinden door het aanmerken van een besluit als CBAS in verband met de formele rechtskracht die het besluit dan jegens hen kan krijgen (doordat er geen of niet met succes rechtsmiddelen worden aangewend tegen de CBAS), groter is en dat nadeel ernstiger is, naarmate het minder voor de hand ligt dat het daarvoor in aanmerking komende besluit wordt aangemerkt als CBAS.
Aangezien de vuistregels deels tegengesteld zijn aan elkaar, moet in voorkomend geval een afweging worden gemaakt van wat het zwaarst weegt in de context van het aan de orde zijnde besluit.
De staatsraden A-G concluderen ten aanzien van de tweede vraag dat het besluit tot wijziging van een bijlage bij de Regeling zorgverzekering, gelet op de hiervoor genoemde maatstaf van CBAS, onmiskenbaar een AVV is. Dit omdat het besluit, kort gezegd, een zeer groot aantal normstellingen bevat, waaronder met betrekking tot het geneesmiddel dat op de bijlage is geplaatst. Zo wordt in de bijlage geregeld wat de standaarddosis van het geneesmiddel is en welk vergoedingslimiet voor het geneesmiddel geldt. Daarmee wordt niet voldaan aan de maatstaf. In de tweede plaats concluderen de staatsraden A-G dat er vooral nadelen aan te wijzen zijn voor het aannemen van een CBAS.
Tot besluit
Of en in hoeverre de Afdeling de conclusie van de staatsraden A-G volgt, moet worden afgewacht. Partijen krijgen nu eerst de gelegenheid om te reageren op de conclusie, waarna de uitspraak van de Afdeling enige tijd later zal volgen. Wij informeren u via onze website en de nieuwsbrief over de uitspraak en (andere) ontwikkelingen in de rechtspraak over het verschil tussen een AVV en CBAS.
Verder maken wij u er graag op attent dat op 22 mei 2025 de jaarlijkse Studiemiddag Actualiteiten Awb 2025 plaatsvindt. Tijdens de studiemiddag komen diverse actuele onderwerpen en ontwikkelingen op het gebied van het bestuurs(proces)recht aan bod. U kunt zich hier inschrijven.
