Op 11 april 2025 (ECLI:NL:HR:2025:560) heeft de Hoge Raad zich uitgesproken over de vraag of de burgerlijke rechter bevoegd is om een bevel te geven tot het intrekken van een beroep dat bij de bestuursrechter is ingesteld. Hoewel dit een bijzonder oordeel is, heeft de feitenrechter zich eerder al eens over een vergelijkbare kwestie uitgelaten. Zo verbood de civiele voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Nederland (ECLI:NL:RBNNE:2020:2258) een belanghebbende om een Awb-besluit ter toetsing aan de bestuursrechter voor te leggen.
In deze recente kwestie oordeelt de Hoge Raad over de principiële vraag of de civiele rechter in een dergelijk geval bevoegd is en zo ja, of de Stichting Flora en Faunabescherming (hierna: Stichting) in dit concrete geval kon worden gedwongen haar beroep bij de bestuursrechter in te trekken.
Woningbouw Weesp vs. Flora & Faunabescherming
De feiten die aan deze zaak ten grondslag liggen, laten zich als volgt samenvatten. In de gemeente Weesp wordt door GEM c.s. een nieuwe woonwijk aangelegd. De Stichting voert al jaren procedures tegen besluiten die te maken hebben met die woonwijk. Het project bevindt zich inmiddels in een vergevorderd stadium. De meeste besluiten zijn onherroepelijk. In het onderhavige geval gaat het om de verlening van omgevingsvergunningen voor de bouw van 162 woningen. De Stichting heeft daartegen bezwaar gemaakt en, nadat dit bezwaar ongegrond was verklaard, beroep bij de bestuursrechter ingesteld tegen de beslissing op bezwaar.
Volgens GEM c.s. maakt de Stichting misbruik van procesrecht door een evident kansloos beroep in te stellen. De vertraging die hierdoor optreedt, schaadt hun belangen onevenredig, omdat in de koop-/aanneemovereenkomsten en de hypotheekoffertes van de kopers van de woningen ontbindende voorwaarden zijn opgenomen die zien op het tijdig verkrijgen van onherroepelijke omgevingsvergunningen.
Op deze gronden vorderen GEM c.s. in dit kort geding dat de Stichting wordt geboden om haar beroep tegen de beslissing op bezwaar in te trekken. De voorzieningenrechter heeft deze vordering toegewezen (ECLI:NL:RBNHO:2022:3145). Het hof heeft het vonnis van de voorzieningenrechter vernietigd en de vordering van GEM c.s. alsnog afgewezen. Volgens het hof kan niet worden gezegd dat het beroep van de Stichting kant noch wal raakte (ECLI:NL:GHAMS:2023:3449).
Bevoegdheid van de burgerlijke rechter
Zowel de voorzieningenrechter als het hof heeft geoordeeld dat GEM c.s. ontvankelijk zijn in hun vorderingen bij de burgerlijke rechter, omdat een dergelijk verbod, of een daarmee vergelijkbare voorziening, in een geval als het onderhavige niet tijdig bij de bestuursrechter kan worden verkregen.
Het oordeel van deze feitenrechters heeft onder bestuursrechtjuristen tot veel ophef geleid. De geuite kritiek betreft vooral dat de burgerlijke rechter door deze handelswijze op de stoel van de bestuursrechter gaat zitten. Hiermee zou het primaat van de bestuursrechter worden ondergraven die als wettelijk aangewezen rechter zelf dient te beoordelen wie bij hem beroep tegen een besluit mag instellen. De advocaat-generaal Snijders merkt in dit verband op dat het in een zaak als deze niet gaat om de vraag of het instellen van beroep misbruik van bevoegdheid oplevert jegens het bestuursorgaan, maar of sprake is van misbruik jegens derden – in dit geval GEM c.s. – die door dat beroep in hun belangen worden geschaad (ECLI:NL:PHR:2024:1406, randnr. 3.16). Het betreft daarmee een geschil tussen burgers onderling, dat wordt beheerst door hun privaatrechtelijke rechtsverhouding. In zo’n geval is de burgerlijke rechter dan ook de aangewezen rechter, ook al gaat het om de uitoefening van een bestuursrechtelijke bevoegdheid door een van de betrokken partijen (lees: het instellen van beroep bij de bestuursrechter).
Oordeel Hoge Raad
De Hoge Raad overweegt dat, nu GEM c.s. stellen dat de Stichting door het instellen van beroep misbruik van (proces)recht maakt en aldus onrechtmatig jegens hen handelt, sprake is van een geschil over burgerlijke rechten, waarvan de burgerlijke rechter bevoegd is kennis te nemen.
De Hoge Raad overweegt dat GEM c.s. ontvankelijk zijn bij de burgerlijke rechter, omdat de bestuursrechtelijke rechtsgang hun in dit geval geen voldoende rechtsbescherming biedt. Indien zij niet als belanghebbenden bij het besluit worden aangemerkt, kunnen zij niet als partij aan de bestuursrechtelijke procedure deelnemen. En zelfs als zij dat wel kunnen, biedt de bestuursrechter geen mogelijkheid om een gebod tot intrekking van het ingestelde beroep op te leggen — terwijl de vorderingen van GEM c.s. juist daarop zijn gericht, teneinde de omgevingsvergunningen op korte termijn onherroepelijk te laten worden. De Awb bevat weliswaar procedurele bepalingen die een versnelde afdoening van het beroep mogelijk maken, zoals in de artikelen 8:52, 8:54 en 8:81 jo. 8:86 Awb, maar die voorzien niet in een maatregel die vergelijkbaar is met het door GEM c.s. gevorderde gebod, en laten bovendien ruimte voor verzet of hoger beroep. Daarmee schiet de bestuursrechtelijke rechtsgang tekort in het bieden van effectieve en tijdige rechtsbescherming aan GEM c.s.
Misbruik van bevoegdheid
Op grond van de schakelbepaling van art. 3:15 BW kan art. 3:13 BW (misbruik van recht) ook worden toegepast in het bestuursprocesrecht. Voor het niet-ontvankelijk verklaren van een bij een rechter ingesteld rechtsmiddel wegens misbruik van recht zijn zwaarwichtige gronden vereist, aangezien met de niet-ontvankelijkverklaring de betrokkene in feite het recht op toegang tot de rechter wordt ontzegd. Dit is des te relevanter wanneer het gaat om een rechtsmiddel dat door een burger tegen de overheid wordt ingesteld, gezien de vaak verstrekkende bevoegdheden die de overheid heeft en die doorgaans niet aan burgers toekomen. In geval van een dergelijk rechtsmiddel zijn zwaarwichtige gronden onder meer aanwezig indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij gegeven zijn, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw (ECLI:NL:PHR:2024:1406, randnr. 3.9).
De Hoge Raad gaat niet uitdrukkelijk in op het toetsingskader maar laat het oordeel van het hof wel in stand. Volgens de Stichting volgt uit de toelichting op artikel 4 van het exploitatieplan dat groen- en watervoorzieningen gelijktijdig met woongebieden moeten worden gerealiseerd. Die verplichting ten aanzien van fasering en locatie dient volgens haar te waarborgen dat beide ontwikkelingen parallel verlopen. Omdat de realisatie van groenvoorzieningen ver achterloopt, is volgens de Stichting niet voldaan aan deze eis. Dit standpunt is niet evident kansloos.
Het hof geeft aan dat de Stichting haar grondrechten uitoefent en dat onzekerheid over het moment van onherroepelijkheid van vergunningen inherent is aan bestuursrechtelijke procedures. Dit betekent dat GEM c.s. niet zonder meer konden vertrouwen op de snelle onherroepelijkheid van de omgevingsvergunningen noch dat de voorwaarden in hun koop- en aanneemovereenkomsten binnen de gewenste termijn zouden worden vervuld. Het hof oordeelde daarom – volgens de Hoge Raad terecht – dat het beroep van de Stichting niet het belang van GEM c.s. onevenredig schaadt.
Samenvattende conclusie
De Hoge Raad oordeelt dat de burgerlijke rechter bevoegd is om zich uit te laten over vorderingen wegens misbruik van recht, omdat de bestuursrechtelijke procedure in dit geval onvoldoende rechtsbescherming biedt. De bestuursrechter kan immers geen gebod tot intrekking van het beroep opleggen, terwijl de burgerlijke rechter deze voorziening wel kan treffen.
Misbruik van recht wordt niet snel aangenomen. Vereist is de aanwezigheid van zwaarwichtige gronden voor het niet-ontvankelijk verklaren van een rechtsmiddel op basis van misbruik van recht.
In dit geval was het standpunt van de Stichting niet evident kansloos en werd het belang van GEM c.s. niet onevenredig geschaad door het beroep. Het hof oordeelde volgens de Hoge Raad terecht dat de Stichting haar grondrecht uitoefende en dat de onzekerheid over de onherroepelijkheid van de vergunningen inherent is aan de bestuursrechtelijke procedure.
Meer weten?
Deze bijdrage werd geschreven door Sidar Yesil en Carola van Andel, advocaat-partner gebiedsontwikkeling bij Nysingh. Wilt u meer weten over dit onderwerp? Neem dan gerust contact met Carola van Andel.
