Afdeling verduidelijkt definitie van het begrip ‘oppervlaktewaterlichaam’

Juridisch kader

Artikel 1.1, eerste lid, van de Waterwet bevatte de volgende definitie van het begrip ‘oppervlaktewaterlichaam’: “samenhangend geheel van vrij aan het aardoppervlak voorkomend water, met de daarin aanwezige stoffen, alsmede de bijbehorende bodem, oevers en, voor zover uitdrukkelijk aangewezen krachtens deze wet, drogere oevergebieden, alsmede flora en fauna.”

Het begrip ‘oppervlaktewaterlichaam’ is thans in de bijlage bij artikel 1.1 van de Omgevingswet gedefinieerd als “een samenhangend geheel van vrij aan het aardoppervlak voorkomend water, met de daarin aanwezige stoffen, en de bijbehorende bodem en oevers, alsmede flora en fauna.”

Deze definitie is – voor zover van belang – nagenoeg gelijkluidend aan de definitie in de Waterwet.

Wat was er aan de hand?

Na de bouw van de rioolwaterzuiveringsinstallatie Camperlandpolder (RWZI) is langs de Bosdijk te Kamperland een sloot gegraven. Het teveel aan water uit de RWZI (effluent) wordt na zuivering in deze sloot geloosd. De sloot grenst zowel aan de RWZI als aan een akker van een maatschap.

In de zomer van 2022 leidde aanhoudende droogte tot een verhoogde vraag van agrariërs naar water. Dit water werd onder meer onttrokken aan sloten, waterlopen en het grondwater, waardoor het waterpeil binnen het beheergebied van het waterschap Scheldestromen snel daalde. Om de daling van het peil en de daarmee samenhangende daling van de grondwaterstanden te vertragen, heeft de dijkgraaf op 22 juli 2022 op grond van de Keur besloten tot een verbod op het onttrekken van water aan oppervlaktewaterlichamen voor vrijwel de gehele provincie Zeeland.

Op 3 augustus 2022 heeft een toezichthouder geconstateerd dat de maatschap water onttrok uit de sloot en daarmee een akker beregende. Diezelfde dag heeft het dagelijks bestuur de maatschap onder oplegging van een dwangsom gelast om gedurende het onttrekkingsverbod geen water te onttrekken uit enig oppervlaktewater. Bij zijn beslissing op bezwaar van 15 november 2022 heeft het dagelijks bestuur het bezwaar van de maatschap ongegrond verklaard. De maatschap heeft vervolgens beroep ingesteld bij de rechtbank Zeeland-West-Brabant.

Omvang van het geschil

Tussen partijen is niet in geschil dat de maatschap water heeft onttrokken uit de sloot. In geschil is wel of de onttrekking in strijd is met het onttrekkingsverbod, of anders gezegd, of de sloot kan worden aangemerkt als een oppervlaktewaterlichaam in de zin van de Waterwet en de Keur. Alleen dan kan sprake zijn van een overtreding van het onttrekkingsverbod.

Beroep en oordeel van de rechtbank

In haar uitspraak van 15 september 2023 heeft de rechtbank overwogen dat het dagelijks bestuur onvoldoende had onderbouwd dat de sloot een oppervlaktewaterlichaam. De rechtbank heeft daarbij verwezen naar de definitie van het begrip ‘oppervlaktewaterlichaam’ in de Waterwet en de definitie van dat begrip in de Keur. Uit uitspraken van de Afdeling van 18 november 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3533, r.o. 2.1) en van 13 mei 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1530, r.o. 20.2) heeft de rechtbank afgeleid dat een waterloop kan worden aangemerkt als een oppervlaktewaterlichaam wanneer daarin een normaal ecosysteem aanwezig is én die waterweg in verbinding staat met een ander oppervlaktewaterlichaam in de zin van de Waterwet.

Volgens de rechtbank was in dit geval weliswaar sprake van een verbinding met ander oppervlaktewater, maar had het dagelijks bestuur onvoldoende onderbouwd dat in de sloot sprake was van een normaal ecosysteem. Om die reden heeft de rechtbank het beroep van de maatschap gegrond verklaard, de beslissing op bezwaar van 15 november 2022 vernietigd en het primaire besluit van 3 augustus 2022 herroepen. Tegen deze uitspraak heeft het dagelijks bestuur hoger beroep bij de Afdeling ingesteld. De maatschap heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.

Oordeel van de Afdeling

Anders dan de rechtbank heeft overwogen, volgt volgens de Afdeling niet uit de door haar aangehaalde uitspraken van de Afdeling dat aan cumulatieve voorwaarden moet zijn voldaan om een waterloop als een oppervlaktelichaam aan te merken. Deze uitspraken zien op situaties waarin werd geconcludeerd dat geen sprake was van een oppervlaktewaterlichaam en waarin is aangegeven welke factoren in die gevallen een rol hebben gespeeld bij dat oordeel.

Uit de definitieomschrijving van het begrip ‘oppervlaktewaterlichaam’ in artikel 1.1, eerste lid, van de Waterwet en artikel 1.1 van de Keur volgt volgens de Afdeling dat een samenhangend geheel van vrij aan het aardoppervlak voorkomend water in beginsel een (onderdeel van een) oppervlaktewaterlichaam is. Daarop zijn uitzonderingen mogelijk, maar deze moeten in het licht van de KRW beperkt worden uitgelegd en toegepast in overeenstemming met de doelen van die richtlijn. Of sprake is van een uitzonderingssituatie moet per geval worden beoordeeld.

De Afdeling stelt vervolgens vast dat de sloot ongeveer 200 meter lang is en dat het in de sloot het teveel aan effluent uit de RWZI wordt geloosd. De maatschap heeft in de sloot een stuw aangebracht. Wanneer er te veel water op de sloot wordt geloosd, stroomt dit water via een systeem van (zout)waterwegen in het Veerse Meer, een oppervlaktewaterlichaam. Verder volgt uit een memo van hydrologen van het waterschap uit november 2023 dat de sloot altijd een waterafvoerende functie heeft en deze jaarrond in verbinding staat met omliggend water.

Uit het voorgaande leidt de Afdeling af dat de sloot een, anders dan incidenteel aanwezige watermassa is die in verbinding staat met ander oppervlaktewater. Van een uitzonderingssituatie zoals bedoeld in de uitspraken van 13 mei 2015 en 18 november 2015 is geen sprake en ook anderszins is niet gebleken van factoren die aanleiding geven om een uitzondering aan te nemen.

Het water uit de sloot moet derhalve worden aangemerkt als een (onderdeel van een) oppervlaktewaterlichaam. Dat het water, zoals de maatschap heeft aangevoerd, wordt gepompt naar een afgesloten buffersloot en nooit deel heeft uitgemaakt van het slotensysteem, leidt niet tot een ander oordeel. Beslissend is immers dat de maatschap het water (direct) heeft onttrokken uit de effluentsloot, die wél een oppervlaktewaterlichaam is. De Afdeling verklaart het hoger beroep gegrond, het incidenteel hoger beroep ongegrond en vernietigt de aangevallen uitspraak.

Relevantie voor de praktijk

Deze uitspraak is van belang voor de praktijk omdat de kwalificatie als oppervlaktewaterlichaam bepalend is voor de toepasselijkheid van waterrechtelijke wet- en regelgeving. Uit de uitspraak volgt dat niet aan cumulatieve voorwaarden hoeft te worden voldaan om een waterloop als een oppervlaktewaterlichaam aan te merken. Een samenhangend geheel van vrij aan het aardoppervlak voorkomend water is in beginsel een (onderdeel van een) oppervlaktewaterlichaam. Hierop zijn uitzonderingen mogelijk, die in het licht van de KRW beperkt moeten worden uitgelegd en in overeenstemming met de doelen van die richtlijn moeten worden toegepast. Of zo’n uitzondering zich voordoet, vergt een beoordeling van de omstandigheden van het concrete geval.

Gelet op de nagenoeg identieke definitie van het begrip ‘oppervlaktewaterlichaam’ in de Omgevingswet behoudt deze uitspraak ook onder het huidige recht haar relevantie.