Een projectontwikkelaar vraagt een bouwvergunning aan bij de gemeente Utrecht. Deze vergunning wordt aanvankelijk door de gemeente verleend, maar vervolgens na bezwaren van omwonenden weer ingetrokken. Dat besluit wordt door de bestuursrechter vernietigd. Vervolgens trekt de gemeente de vergunning opnieuw in, waarna ook dat besluit geen stand houdt. Wanneer begint in zo’n geval de verjaringstermijn voor een vordering tot schadevergoeding tegen de gemeente? Het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden boog zich onlangs over deze vraag (ECLI:NL:GHARL:2026:5334).
Wat speelde er?
Een projectontwikkelaar vroeg in 2009 bij de gemeente Utrecht een vergunning aan voor de bouw van een appartementencomplex. De gemeente verleende de bouwvergunning in 2011. Omwonenden maakten daartegen bezwaar.
In april 2012 verklaarde de gemeente de bezwaren gegrond; het besluit om de vergunning te verlenen werd herroepen. De projectontwikkelaar stelde daartegen beroep in. De rechtbank oordeelde dat het besluit onvoldoende was gemotiveerd en gaf de gemeente eerst de gelegenheid om dat gebrek te herstellen. De gemeente maakte daarvan geen gebruik. In juni 2013 vernietigde de rechtbank het besluit en droeg zij de gemeente op opnieuw op de bezwaren te beslissen.
In november 2013 besloot de gemeente opnieuw om de bouwvergunning te herroepen. Ook tegen dit besluit ging de projectontwikkelaar in beroep. Ditmaal vernietigde de rechtbank het besluit en oordeelde zij dat de oorspronkelijk verleende bouwvergunning in stand bleef.
De omwonenden gingen tegen die uitspraak in hoger beroep. Op 24 februari 2016 bevestigde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de uitspraak van de rechtbank. Daarmee stond definitief vast dat de bouwvergunning in stand bleef.
Op 18 februari 2021 stelde de projectontwikkelaar de gemeente aansprakelijk voor de schade die zij als gevolg van de vernietigde besluiten had geleden. In de daaropvolgende civiele procedure vorderde zij vergoeding van haar schade, waaronder hogere bouwkosten en gederfde inkomsten.
Was de vordering verjaard?
Tussen partijen stond in de civiele procedure niet meer ter discussie dat de gemeente onrechtmatig had gehandeld door de twee besluiten te nemen waarbij de bouwvergunning was herroepen. De discussie ging over de vraag of de schadevergoedingsvordering van de projectontwikkelaar was verjaard.
Voor een schadevergoedingsvordering geldt op grond van artikel 3:310 BW een verjaringstermijn van vijf jaar. Die termijn begint te lopen op de dag nadat de benadeelde bekend is geworden met de schade en de daarvoor aansprakelijke persoon. Vereist is daarbij dat de benadeelde daadwerkelijk in staat is om een schadevergoedingsvordering in te stellen.
Volgens de gemeente was die termijn al in 2013 aangevangen. Na de vernietiging van het eerste besluit wist de projectontwikkelaar volgens de gemeente dat de bouw vertraging zou oplopen en dat zij daardoor mogelijk schade zou lijden. Ook stond volgens de gemeente vanaf dat moment vast dat de gemeente daarvoor aansprakelijk kon worden gehouden. De aansprakelijkstelling in februari 2021 zou daarom te laat zijn.
Oordeel van het hof
Het hof volgt het verjaringsverweer van de gemeente niet.
Met de vernietiging van het eerste besluit in juni 2013 stond volgens het hof alleen vast dat de gemeente dat besluit onvoldoende had gemotiveerd. De gemeente moest nog opnieuw op de bezwaren van de omwonenden beslissen. Voor de projectontwikkelaar was op dat moment dus nog niet duidelijk of zij uiteindelijk mocht beginnen met bouwen.
Die onzekerheid bleef bestaan toen de gemeente in november 2013 opnieuw besloot de vergunning te herroepen. Ook tegen dat besluit stelde de projectontwikkelaar beroep in.
In januari 2015 vernietigde de rechtbank het tweede besluit en liet zij de oorspronkelijke bouwvergunning in stand. Ook toen had de projectontwikkelaar volgens het hof nog niet voldoende zekerheid om de gemeente voor haar schade aansprakelijk te houden. De omwonenden hadden namelijk hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Pas met de uitspraak van de Afdeling van 24 februari 2016 kreeg de projectontwikkelaar volgens het hof voldoende zekerheid dat de gemeente de bouwvergunning ten onrechte tot tweemaal toe had herroepen. Vanaf dat moment was zij daadwerkelijk in staat om een schadevergoedingsvordering tegen de gemeente in te stellen.
De aansprakelijkstelling van 18 februari 2021 was daarom op tijd en de vordering van de projectontwikkelaar was nog niet verjaard.
Het hof volgt de gemeente ook niet in haar standpunt dat voor ieder onrechtmatig besluit een afzonderlijke verjaringstermijn was gaan lopen. De vernietiging van het eerste besluit betekende in dit geval nog niet dat de projectontwikkelaar voldoende zekerheid had over haar positie. Daarvoor was het verdere verloop van de bestuursrechtelijke procedure van belang.
Het hof bekrachtigt uiteindelijk het vonnis van de rechtbank. De vraag welke schade precies door de onrechtmatige besluiten is veroorzaakt en voor welk bedrag, moet verder worden beoordeeld in de schadestaatprocedure.
Betekenis voor de praktijk
Het oordeel van het hof is in lijn met de rechtspraak van de Hoge Raad over de verjaring van schade als gevolg van een onrechtmatig overheidsbesluit. Zo heeft de Hoge Raad in 2023 geoordeeld dat de vijfjarige verjaringstermijn in zo’n geval niet eerder begint dan op de dag nadat de vernietiging van het schadeveroorzakende besluit onherroepelijk is geworden, tenzij het bestuursorgaan de onrechtmatigheid van het besluit eerder heeft erkend (ECLI:NL:HR:2023:1172).
Dat uitgangspunt sluit aan bij de algemene regel dat de verjaringstermijn pas begint te lopen wanneer de benadeelde daadwerkelijk in staat is een schadevergoedingsvordering in te stellen. Daarvoor moet voldoende zekerheid bestaan dat de schade is veroorzaakt door foutief handelen van de aansprakelijke persoon.
Voor de praktijk betekent dit dat de enkele vernietiging van een besluit nog niet steeds het startpunt van de verjaring vormt. Als de termijn voor hoger beroep nog loopt of hoger beroep is ingesteld en de procedure nog loopt, is de vernietiging immers nog niet onherroepelijk.
