Herziening van de KRW en dochterrichtlijnen (deel 1)

Deze blog is de eerste in een reeks waarin ik de belangrijkste wijzigingen van de KRW, de Grondwaterrichtlijn en de Richtlijn milieukwaliteitsnormen bespreek en inga op de gevolgen daarvan voor de praktijk. In deze eerste bijdrage sta ik stil bij de introductie van een definitie van het begrip ‘achteruitgang van de toestand van een waterlichaam’ in de KRW en bij de invoering van twee nieuwe uitzonderingsgronden op het achteruitgangsverbod.

Definitie van ‘achteruitgang van de toestand van een waterlichaam’

Uit artikel 4, eerste lid, van de KRW volgt dat lidstaten de nodige maatregelen moeten nemen om achteruitgang van de toestand van oppervlaktewater- en grondwaterlichamen te voorkomen. Deze verplichting wordt aangeduid als het ‘verbod op achteruitgang’ of het ‘achteruitgangsverbod’. Het achteruitgangsverbod maakt onderdeel uit van de beoordelingsregels voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor een wateractiviteit (artikel 8.84 lid 5 Besluit kwaliteit leefomgeving).

De KRW bevatte tot deze herziening geen definitie van ‘achteruitgang’. Het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) heeft daarom in een aantal arresten nadere invulling gegeven aan het verbod op achteruitgang, te weten in het Wezer-arrest (HvJ EU 1 juli 2015, C-461/13), het Detmold-arrest (HvJ EU 28 mei 2020, C-535/18) en het Doñana-arrest (HvJ EU 24 juni 2021, C-559/19).

Met de richtlijn is in artikel 2 KRW een definitie van het begrip ‘achteruitgang van de toestand van een waterlichaam’ opgenomen die gebaseerd is op deze rechtspraak. Die definitie luidt als volgt:

“Achteruitgang van de toestand van een waterlichaam”: het achteruitgaan van de toestand van ten minste één van de kwaliteitselementen in de zin van bijlage V met één klasse, zelfs indien die achteruitgang niet leidt tot een lagere klassering van het waterlichaam als geheel; indien een kwaliteitselement zich echter reeds in de laagste klasse bevindt, vormt elke verdere verslechtering van dat element een achteruitgang van de toestand van het waterlichaam.”

Twee nieuwe uitzonderingen op het achteruitgangsverbod

In de aanloop naar de herziening van de KRW hebben Nederland, Duitsland, Denemarken, Finland en Luxemburg de Europese Commissie opgeroepen het achteruitgangsverbod te verduidelijken.

Aanleiding hiervoor vormde het arrest France Nature Environnement (HvJ EU 5 mei 2022, C-525/20). In dit arrest heeft het Hof geoordeeld dat een lidstaat tijdelijke effecten die van korte duur zijn en geen langetermijngevolgen hebben voor het waterlichaam, niet buiten beschouwing mag laten. Het verbod op achteruitgang betreft dus ook een verbod op tijdelijke achteruitgang.

Slechts wanneer met succes een beroep kan worden gedaan op de uitzonderingsgrond van artikel 4 lid 7 KRW (hoger openbaar belang) kan achteruitgang worden toegestaan. Deze afwijkingsmogelijkheid is thans opgenomen in de beoordelingsregels voor verlening van een omgevingsvergunning voor een wateractiviteit (artikel 8.84 lid 6 Besluit kwaliteit leefomgeving).

Volgens genoemde lidstaten leverde het verbod op tijdelijke achteruitgang in de praktijk problemen op. Activiteiten die juist gericht zijn op de verbetering van de waterkwaliteit, maar tijdelijk een verslechtering van de toestand van een waterlichaam veroorzaken, zoals onderhoudswerkzaamheden of natuurherstelprojecten, kunnen anders uitsluitend worden toegestaan met toepassing van artikel 4 lid 7 KRW. Dit geldt ook voor situaties waarin bestaande verontreinigingen, zoals baggerspecie of verontreinigd drainagewater, worden verplaatst.

Met de richtlijn zijn twee uitzonderingsgronden toegevoegd aan artikel 4 KRW. Die zijn neergelegd in de artikelen 4, lid 7 bis, en 4, lid 7 ter, KRW. De uitzonderingsgronden kunnen alleen worden toegepast wanneer aan de daarvoor geldende vereisten is voldaan. De uitzonderingsgronden zijn voorzien van waarborgen die moeten voorkomen dat de doelstellingen van de KRW, en in het bijzonder de bescherming van drinkwaterbronnen, in gevaar komen.

I. Wanneer is tijdelijke verslechtering van een waterlichaam toegestaan?

De eerste nieuwe uitzonderingsgrond is opgenomen in artikel 4, lid 7 bis, KRW. Dit betreft een nieuwe uitzonderingsgrond voor projecten die uitsluitend een tijdelijke verslechtering van de toestand van een waterlichaam veroorzaken.

Lidstaten maken op grond van deze bepaling geen inbreuk op de KRW wanneer negatieve kortetermijneffecten op één of meer kwaliteitselementen van een waterlichaam, die worden veroorzaakt door een nieuw project of een wijziging van een bestaand project, van tijdelijke aard zijn. Dat houdt in dat het effect één jaar na de start van de uitvoering van het project niet meer kan worden vastgesteld. Voor biologische kwaliteitselementen geldt een termijn van ten hoogste drie jaar.

Voor het toepassen van deze uitzonderingsgrond moet aan de volgende cumulatieve voorwaarden worden voldaan:

a. Het negatieve effect is niet het gevolg van directe lozingen, emissies of verliezen van een verontreinigende stof;
b. De mogelijkheid dat het negatieve effect zich voordoet, wordt vooraf op betrouwbare wijze beoordeeld door een bevoegde autoriteit, en er wordt geconcludeerd dat na één jaar of, voor biologische kwaliteitselementen, na maximaal drie jaar geen negatieve effecten zouden zijn voor het betrokken waterlichaam of daarmee verbonden waterlichamen;
c. Er wordt achteraf een verificatie uitgevoerd;
d. Alle haalbare maatregelen worden genomen om negatieve effecten voor het waterlichaam en daarmee verbonden waterlichamen te beperken, en
e. Een samenvatting van de belangrijkste activiteiten die zijn uitgevoerd, de relevante resultaten van de verificatie achteraf en de getroffen maatregelen om de negatieve effecten te beperken, worden opgenomen in het stroomgebiedbeheerplan als bedoeld in artikel 13 KRW.

II. Wanneer is verplaatsing van water of sediment toegestaan?

De tweede uitzonderingsgrond is opgenomen in artikel 4, lid 7 ter, KRW. Deze uitzondering ziet toe op de verplaatsing van water of sediment. Lidstaten maken op grond van deze bepaling geen inbreuk op de KRW wanneer de toestand van het ontvangende oppervlaktewaterlichaam achteruitgaat als gevolg van een door een menselijke activiteit veroorzaakte verplaatsing van water of sediment van hetzelfde of van een ander oppervlaktewaterlichaam, of van een grondwaterlichaam naar het ontvangende oppervlaktewaterlichaam, zonder dat dit leidt tot een netto toename van de verontreinigingsbelasting.

Ook voor toepassing van deze uitzonderingsgrond moet aan cumulatieve voorwaarden worden voldaan:

a. Alle haalbare maatregelen – in het bijzonder de behandeling van water of sediment – worden genomen om de overbrenging van verontreinigingsbelasting tot een minimum te beperken en de negatieve effecten op de toestand van de betrokken waterlichamen te verminderen.
b. De samenstelling van het te verplaatsen water of de te verplaatsen sedimenten is vastgesteld en de verplaatsing verhoogt het totale risico voor de menselijke gezondheid en het milieu niet ten opzichte van het bestaande risico vóór de verplaatsing;
c. Er wordt bevestigd dat het ontvangende oppervlaktewaterlichaam niet in een goede chemische toestand verkeert met betrekking tot de meeste verplaatste verontreinigende stoffen, en in het bijzonder met betrekking tot de meest persistente en bioaccumulerende verplaatste verontreinigende stoffen, en er wordt niet verwacht dat de ecologische toestand of het ecologisch potentieel van het ontvangende waterlichaam in een lagere klasse zal terechtkomen als gevolg van de verplaatsing van die verontreinigende stoffen;
d. De verplaatsing mag niet leiden tot een toename in de voor de productie van drinkwater vereiste zuivering;
e. Binnen het ontvangende waterlichaam is rond elk onttrekkingspunt van voor menselijke consumptie bestemd water een gebied vastgesteld waar verplaatsing verboden is;
f. Er zijn geen significant betere milieuopties, om redenen van technische haalbaarheid of onevenredig hoge kosten;
g. De verplaatsing is onderworpen aan voorafgaande regulering of vergunning, en
h. Een samenvatting, met inbegrip van informatie met betrekking tot de punten a) tot en met g) en de redenen voor de verplaatsing, wordt opgenomen in het stroomgebiedbeheerplan.

Op grond van artikel 4, lid 8, KRW mag toepassing van deze uitzonderingsgronden er niet toe leiden dat het bereiken van de doelstellingen van de KRW in andere waterlichamen binnen hetzelfde stroomgebiedsdistrict blijvend wordt verhinderd of in gevaar wordt gebracht. Ook moet toepassing van de uitzonderingsgronden verenigbaar zijn met andere milieuvoorschriften in de Uniewetgeving.

Wat betekenen deze wijzigingen voor de Nederlandse praktijk??

Voor Nederland bieden de nieuwe uitzonderingsgronden naar verwachting meer ruimte voor projecten die tijdelijk negatieve effecten op een waterlichaam kunnen veroorzaken. Daarbij kan worden gedacht aan activiteiten die bijdragen aan waterbeheer of natuurherstel.

Tegelijkertijd zijn de uitzonderingsgronden aan strikte voorwaarden verbonden. Dit betekent dat bij projecten waarvoor een beroep wordt gedaan op een van deze uitzonderingsgronden, uitgebreid zal moeten worden onderzocht en gemotiveerd dat aan alle toepasselijke voorwaarden is voldaan. Juist die onderbouwing en motivering zullen bepalend zijn voor de houdbaarheid van besluiten.