Zorgvastgoed omvat inmiddels een breed scala aan woonvormen waarin zorg en wonen op uiteenlopende manieren worden gecombineerd: van de herintrede van traditionele verzorgingstehuizen tot innovatieve woon-zorgconcepten zoals begeleid wonen, geclusterde woonvormen, aanleunwoningen en particuliere woon-zorginitiatieven. Deze woonvormen blijken in juridisch opzicht regelmatig lastig in de bestaande planologische kaders in te passen. De planregels bakenen zorgvastgoed niet altijd scherp af, en het onderscheid tussen wonen, woon-zorg en maatschappelijke functies is bij hedendaagse woon-zorgconcepten niet altijd duidelijk te maken. Dit leidt met enige regelmaat tot discussie tussen gemeenten, zorginstellingen en ontwikkelaars over de vraag of het gebruik van zorgvastgoed in overeenstemming is met het omgevingsplan. In deze kennisupdate wordt dit thema besproken mede aan de hand van enkele uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling).
Wonen of zorg: het belang van de planologische kwalificatie
Bij de toetsing van een bouwplan of een bepaald gebruik aan het omgevingsplan, zijn de planregels en de op de plankaart weergegeven functies bepalend. Een planregel dient letterlijk te worden uitgelegd. In de eerste plaats moet aan de hand van definities in de planregels worden vastgesteld of een bepaald gebruik past. Is een begrip niet gedefinieerd, dan wordt veelal aansluiting gezocht bij het algemeen spraakgebruik – waarvoor de Afdeling het Van Dale Groot woordenboek als uitgangspunt neemt. Leiden de letterlijke tekst noch de definities tot duidelijkheid, dan kan de onderlinge samenhang van de planregels of de toelichting bij het omgevingsplan uitkomst bieden.
Wonen naar algemeen spraakgebruik
In veel bestemmingsplannen (die deel uitmaken van van het omgevingsplan) is geen definitie van het begrip “wonen” opgenomen. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat in dat geval het omgevingsplan ook minder traditionele woonvormen toelaat, indien daarbij sprake is van nagenoeg zelfstandige bewoning met een zekere mate van verbondenheid tussen de bewoners (zie bijvoorbeeld: ABRvS 5 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:736).
Wonen als één huishouden
Als er in de planregels die betrekking hebben op de woonfunctie een koppeling is gemaakt met het begrip “woning” en daarin wordt gesproken over “één huishouden”, dan wordt het toegestane gebruik ten behoeve van wonen beperkter. Uit vaste rechtspraak volgt dat sprake is van één huishouden als één of meer personen in vast verband samenleven, waarbij sprake is van continuïteit in de samenstelling en van onderlinge verbondenheid (ABRvS 8 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3018). Ook minder traditionele vormen van bewoning kunnen op één lijn met een huishouden worden gesteld, indien daarbij sprake is van nagenoeg zelfstandige bewoning (ABRvS 2 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1348).
Een groep zorgcliënten kwalificeert in de regel niet als één huishouden: de onderlinge verbondenheid ontbreekt en de samenstelling van de leefgemeenschap kent minder continuïteit.
Het voorgaande heeft gevolgen voor de formulering van planregels over woon-zorgvoorzieningen. De term “woning” of een koppeling met de term “één huishouden” moet in een definitie van “woon-zorgvoorziening” worden vermeden, omdat de bewoners van een woon-zorgvoorziening doorgaans geen gemeenschappelijk huishouden vormen.
Uitzonderingen
Er zijn evenwel voorbeelden bekend waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat samenwonende zorgcliënten wel kwalificeerden als één huishouden. In een uitspraak van 31 augustus 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2525) oordeelde de Afdeling dat begeleid wonen door zeven personen paste binnen de woonbestemming (thans: de woonfunctie) en het college niet handhavend mocht optreden, omdat van strijd met de woonfunctie geen sprake was. In de betrokken planregels was een “woning” gekwalificeerd als een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden. De Afdeling oordeelde in die zaak dat (wel) sprake was van bestendige bewoning én een zekere onderlinge verbondenheid tussen de bewoners. Niet was vast komen te staan dat de groep bewoners zó wisselend was dat van bestendige bewoning geen sprake kon zijn. De bewoners waren ook niet verplicht om het pand na verloop van jaren te verlaten. Voor de onderlinge verbondenheid kijkt de Afdeling naar de feitelijke leefsituatie. Relevant is dat bewoners gebruikmaken van gezamenlijke voorzieningen – een gedeelde woonkamer, keuken en badkamer – en dat de slaapkamers niet zijn ingericht als zelfstandige zit-/slaapkamers. Bovendien eten de bewoners samen, ondernemen zij gezamenlijk activiteiten in de avond en het weekend. Het uitgangspunt van de woonvorm was dat bewoners uitdrukkelijk met anderen wilden samenleven, niet alleen.
Nagenoeg zelfstandige bewoning
Voor de vraag of sprake is van nagenoeg zelfstandige bewoning, is doorslaggevend of wonen de hoofdfunctie is en zorg daaraan ondergeschikt is. Zodra het gebruik verschuift van zelfstandig wonen naar zorgverlening, ontstaat het risico dat dit gebruik niet langer onder een reguliere woonfunctie valt en een maatschappelijke functie is vereist (ABRvS 19 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1183).
Daarbij wordt in de rechtspraak betekenis toegekend aan de mate van zorg in de vorm van toezicht en begeleiding die aan de bewoners van de betrokken woning worden verleend (ABRvS 18 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1851; ABRvS 12 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:553).
De Afdeling acht daarbij blijkens de rechtspraak diverse omstandigheden relevant. Hierna bespreken wij drie voorbeelden uit de rechtspraak.
Wel nagenoeg zelfstandig: wonen
In een uitspraak van 18 augustus 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1851), overwoog de Afdeling dat de nadruk lag op nagenoeg zelfstandige bewoning, gelet op huurovereenkomsten voor onbepaalde tijd die niet waren gekoppeld aan een verplicht begeleidings- of behandelingstraject, en een beperkte mate van vrijwillige begeleiding.
In een uitspraak van 31 augustus 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2525) oordeelde de Afdeling eveneens dat sprake was van nagenoeg zelfstandige bewoning. Dat de zorgindicatie van de bewoners in theorie meer begeleiding mogelijk had gemaakt, maakte dit niet anders. In die situatie was géén 24-uursbegeleiding aanwezig. De begeleiding was bovendien afstandelijk van aard: het ging vooral om een gesprek voeren en bewoners aansporen, niet om intensieve verzorging. De bewoners moesten zoveel mogelijk zelf doen; zelf opstaan, aankleden, douchen en koken.
Niet nagenoeg zelfstandig: maatschappelijk
Een andere uitkomst heeft de uitspraak van de Afdeling van 20 november 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4738) over een initiatief van een stichting voor beschermd wonen. Doorslaggevend waren de volgende kenmerken: het begeleidingstraject had een verplicht karakter, overdag waren continu twee zorgmedewerkers aanwezig en ’s nachts minimaal één beveiliger met zorgaantekening, en het doel van het verblijf was uitdrukkelijk gericht op het aanleren van woonvaardigheden, niet op het uitoefenen daarvan. Bovendien bepaalde de stichting zelf of iemand in het pand mocht wonen en wanneer hij het moest verlaten. De Afdeling benadrukte dat niet de hoeveelheid zorg per individuele bewoner doorslaggevend is, maar de 24/7-beschikbaarheid en het verplichtende karakter van de zorg als geheel. Dit gebruik werd door de Afdeling gekwalificeerd als maatschappelijke voorziening ten behoeve van welzijn en gezondheidszorg.
Definitiekwesties in de planregels: een terugkerend knelpunt
Gelet op het voorgaande raden wij aan om bij het (laten) wijzigen van het omgevingsplan een duidelijk onderscheid te maken tussen zelfstandige bewoning in een woning of wooneenheid, bewoning van een woon-zorgvoorziening en onzelfstandige bewoning in een maatschappelijke voorziening.
Ongedefinieerde begrippen: ruimte én risico
Een terugkerend struikelblok is het ontbreken van definities in de planregels. Als een begrip als “zorgwoningen” niet in het bestemmingsplan (thans omgevingsplan) is gedefinieerd, kan dat ruimer worden uitgelegd dan de planwetgever beoogde. De Afdeling oordeelde in een recentere uitspraak (ABRvS 13 mei 2026, ECLI:NL:RVS:2026:2766) dat bij een planregel die voorziet in “zorgwoningen” – zonder definitie – een serviceflat niet is uitgesloten, ook al had de raad uitsluitend een verpleeghuis of verzorgingstehuis voor ogen. Doordat de planregel evenmin uitsloot dat woningen voor lichtere zorgbehoevenden of zelfs reguliere woningen zouden worden gerealiseerd, had de raad niet bereikt met het plan wat hij beoogde. Voor gemeenten is het dus van groot belang om bij het wijzigen van het omgevingsplan de functies duidelijk af te bakenen en te beoordelen of wat het plan mogelijk maakt in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
Planologisch onderscheid op basis van zorgindicatie
De Afdeling heeft in een uitspraak van 13 augustus 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3006) bevestigd dat planregels kunnen bepalen dat woon-zorgvoorzieningen uitsluitend worden bewoond door personen met een geïndiceerde zorgbehoefte. Hiermee wordt de zorgcomponent geborgd en dit wordt door de Afdeling gezien als voldoende concreet en geobjectiveerd om duidelijkheid te bieden over het toegestane gebruik. Wél heeft de Afdeling in de voornoemde uitspraak uit 2014 geoordeeld dat het specifiek vastleggen van een bepaalde zorgindicatie in het bestemmingsplan (thans omgevingsplan) niet ruimtelijk relevant is en daarom niet kan worden opgenomen. Uit een uitspraak van 9 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:397) volgens bovendien dat de Afdeling de indicatiestelling relevant kan achten voor de vraag of sprake is van nagenoeg zelfstandige bewoning.
De omgevingsvergunning voor buitenplanse omgevingsplanactiviteit als tussenoplossing
Wanneer de juridische kwalificatie van een woon-zorgconcept niet eenduidig in de categorie “wonen” of “maatschappelijk” valt en het beoogde gebruik daarmee niet rechtstreeks past binnen het omgevingsplan dat één van beide functies toestaat, biedt de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) mogelijk een praktisch alternatief. Op grond van artikel 5.1 lid 1 sub a van het Omgevingswet in samenhang met artikel 8.0a van het Besluit kwaliteit leefomgeving kan het bevoegd gezag een omgevingsvergunning verlenen voor een activiteit die in strijd is met het omgevingsplan, mits het gebruik – onder meer – in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
Het voordeel van deze route is dat daarin zowel een wooncomponent als een maatschappelijke component uitdrukkelijk kunnen worden beoordeeld en toegestaan. Het bevoegd gezag heeft in dat kader de ruimte om maatwerk te leveren en het beoogde gebruik op zijn specifieke merites te beoordelen, zonder dat de aanvrager gebonden is aan de strikte afbakening van de bestaande functies in het omgevingsplan. De aanvrager behoudt daarmee flexibiliteit voor het woon-zorgconcept.
Slotsom
De scheidslijn tussen wonen en zorg in planologisch opzicht is niet statisch. De veranderende opvattingen over zorg en de opkomst van kleinschalige, hybride woon-zorginitiatieven maken dat de bestaande planologische kaders onder druk staan. Uit de rechtspraak volgt dat het zeer casuïstisch is wanneer een woon-zorgvorm kwalificeert als “wonen”, zeker wanneer een koppeling is gemaakt met het begrip “één huishouden”. De definities in de regels van het bestemmingsplan (thans omgevingsplan) vormen het uitgangspunt. De Afdeling benadrukt consequent dat zodra bij een woon-zorgconcept de zorg de overhand krijgt en wonen daaraan ondergeschikt raakt, niet langer gesproken kan worden van een woonfunctie.
Het is essentieel dat zorgvastgoedontwikkelaars, zorginstellingen en gemeenten van begin af aan scherp zijn op de juridische kwalificatie van het woon-zorgconcept en dat de planregels, dan wel de te verlenen omgevingsvergunning, die kwalificatie ook daadwerkelijk ondersteunen. Zorgaanbieders doen er goed aan om hun woon-zorgconcept duidelijk in kaart te brengen en afstemming te zoeken met de gemeente over de vraag of het concept past binnen de “woon”-functie, om handhaving te voorkomen en zo nodig een aanvraag om omgevingsvergunning voor een BOPA te doen.
Gaat u aan de slag met een wijziging van het omgevingsplan waarbij zorgvastgoed of woon-zorgconcepten aan de orde zijn? Of staat u als zorgaanbieder of ontwikkelaar aan de vooravond van een concreet woon-zorginitiatief en vraagt u zich af of uw concept past binnen de bestaande planologische kaders? Onze specialisten in omgevingsrecht denken graag met u mee. Neem gerust contact met ons op.
