De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de “Afdeling”) heeft in een recente uitspraak haar vaste lijn in de rechtspraak over de openbaarmaking van toezichtgegevens van de IGJ genuanceerd in het voordeel van zorgaanbieders. Volgens de Afdeling zou de rechterlijke toetsing van openbaarmakingsbesluiten ook moeten zien op de waardering van conclusies en oordelen die evident niet volgen uit de feiten. Dat biedt meer ruimte aan zorgaanbieders om besluiten tot openbaarmaking aan te vechten.
Openbaarmaking door de IGJ: hoe zat het ook al weer?
De IGJ is op grond van artikel 44 Gezondheidswet verplicht om toezichtinformatie openbaar te maken. Het gaat bijvoorbeeld om inspectierapporten, kennisgevingen over intensivering van het toezicht en informatie over handhavingsmaatregelen, zoals een aanwijzing, bevel, boete of last onder dwangsom en het besluit tot beëindiging van die maatregelen.
De IGJ is verplicht om deze informatie openbaar te maken en heeft dus niet de vrijheid om per geval een belangenafweging te maken. Om als zorgaanbieder openbaarmaking te voorkomen, is bezwaar tegen het openbaarmakingsbesluit en een voorlopige voorziening bij de rechter kort na ontvangst van het besluit noodzakelijk. U leest hier meer over die procedure en de noodzakelijke stappen.
De vaste lijn in de rechtspraak hield in dat de toetsing van een openbaarmakingsbesluit door de bestuursrechter zich beperkt tot de vraag of voor de vaststellingen van feitelijke aard in het rapport een voldoende feitelijke basis aanwezig is. Alleen als de inhoud van de openbaar te maken informatie niet juist is, moet van openbaarmaking worden afgezien. In dat geval zou het publiek immers niet juist worden geïnformeerd en komt openbaarmaking in strijd met het doel van de wet. Voor een belangenafweging is geen ruimte, omdat die afweging al door de wetgever is gemaakt. Zo kan bijvoorbeeld het belang van de zorgaanbieder bij het voorkomen van reputatieschade niet worden meegenomen in de toetsing van het openbaarmakingsbesluit.
De waardering van feiten en de conclusies die op die waarderingen en oordelen zijn gebaseerd, maakten volgens deze rechtspraak ook geen deel uit van de door de bestuursrechter te verrichten toetsing. Gedacht moet daarbij bijvoorbeeld worden aan de scorekwalificaties van de IGJ in haar rapporten (voldoet niet aan de norm; voldoet grotendeels niet aan de norm, etc.). In de praktijk zijn dit voor zorgaanbieders verstrekkende kwalificaties die zonder context of toelichting tot een vertekend beeld kunnen leiden bij het publiek.
Nieuwe lijn in de rechtspraak
De Afdeling heeft in een recente uitspraak expliciet overwogen dat zij aanleiding ziet om die vaste lijn te nuanceren, in die zin dat de toetsing zich ook kan uitstrekken tot conclusies en oordelen die evident niet volgen uit de feiten.
Aanleiding was een procedure tussen een behandelkliniek, Cardiozorg, en de Minister van VWS over het besluit tot openbaarmaking van een inspectierapport. Het rapport was opgesteld na een bezoek van de IGJ naar aanleiding van signalen over de telefonische bereikbaarheid voor andere zorgaanbieders en de geboden zorg. In het rapport stonden verschillende conclusies ten aanzien van tekortkomingen en noodzakelijke herstelmaatregelen. Gelet op de verplichte openbaarmaking van inspectierapporten, volgde een besluit tot openbaarmaking waar Cardiozorg tegen op kwam.
Ook tegen de beslissing op bezwaar waarin het bezwaar ongegrond werd verklaard kwam Cardiozorg op. De rechtbank oordeelde dat de IGJ in het rapport is uitgegaan van de onjuiste aanname dat Cardiozorg onvoldoende bereikbaar was. Voor deze vaststelling was volgens de rechtbank onvoldoende feitelijke basis aanwezig in het inspectierapport, zodat de Minister dit deel van het rapport niet had mogen publiceren. De rest van het inspectierapport mocht naar het oordeel van de rechtbank wel worden gepubliceerd, omdat die feitelijke vaststellingen niet waren betwist.
In hoger beroep betoogde Cardiozorg onder meer dat voor een effectieve rechtsbescherming ook conclusies en oordelen van de IGJ in rechte aangevochten moeten kunnen worden. Cardiozorg wees er op dat de openbaarmaking van het rapport een aanzienlijke impact op haar reputatie had gehad, waardoor twee grote zorgverzekeraars inmiddels de overeenkomst met Cardiozorg hadden beëindigd.
De Afdeling volgt Cardiozorg op dit punt en overweegt dat zij aanleiding ziet haar rechtspraak in zoverre te nuanceren dat de toetsing van een openbaarmakingsbesluit door de bestuursrechter zich ook kan uitstrekken tot conclusies en oordelen die evident niet volgen uit de feiten. Het kan daarbij gaan om conclusies en oordelen die niet op in het rapport benoemde feiten zijn gebaseerd of die gezien de feiten evident te verstrekkend zijn. De Afdeling ziet ruimte voor deze nuancering in de parlementaire geschiedenis, waaruit volgt dat de wetgever verwachtte dat geschillen over de openbaarmaking zich zullen beperken tot de vraag of de te openbaren informatie correct is en of ten gevolge daarvan de openbaarmaking kan plaatsvinden (Kamerstukken II 2014-15, 34 111 nr. 3, p. 11). Voor een indringender toetsing van in een rapport opgenomen oordelen en conclusies is geen plaats en voor een belangenafweging evenmin, tenzij het gaat om persoonsgegevens.
Hoewel dit een belangrijke nuancering is van de vaste lijn, heeft Cardiozorg hier uiteindelijk zelf geen resultaat mee geboekt. Bij de uiteindelijke toetsing van de conclusies en waarderingen door de IGJ kwam de Afdeling – kort gezegd – alsnog tot het oordeel dat de feiten in het rapport, die door Cardiozorg niet waren betwist, de conclusies van de IGJ konden dragen. Het hoger beroep werd daarom ongegrond verklaard, waarmee vast kwam te staan dat het rapport (met uitzondering van de bevindingen over de bereikbaarheid) terecht openbaar was gemaakt.
Betekenis voor de praktijk
De uitspraak maakt duidelijk dat er ondanks de openbaarmakingsplicht nog steeds ruimte is voor toetsing door de rechter van het openbaarmakingsbesluit. Als de feiten niet juist zijn of de conclusies en waarderingen evident niet volgen uit de feiten, behoort van openbaarmaking van (dat onderdeel van) het rapport te worden afgezien. In beide gevallen wordt het publiek immers onjuist geïnformeerd door de openbaarmaking. Dit vraagt van zorgaanbieders dat de feiten worden gemotiveerd worden betwist óf (als de feiten wel juist zijn) wordt betoogd dat de conclusies of waarderingen niet aansluiten op die feiten. Dat is niet makkelijk, maar wij zien in onze praktijk dat het met de juiste onderbouwing zeker niet onmogelijk is.
Om publicatie te voorkomen is het belangrijk dat niet alleen bezwaar wordt gemaakt tegen het openbaarmakingsbesluit, maar ook direct een voorlopige voorziening tot schorsing van het openbaarmakingsbesluit wordt verzocht binnen de ‘stand still’ periode van twee weken na het besluit. Wordt dit nagelaten en komt op een later moment toch vast te staan dat het rapport of besluit ten onrechte openbaar is gemaakt, dan blijkt herstel van de reputatie in de praktijk vaak niet mogelijk. Het is daarom van belang direct actie te ondernemen wanneer u wordt geconfronteerd met een besluit tot openbaarmaking van de IGJ.
Heeft u te maken met een openmakingsbesluit of heeft u andere vragen over handelen van de IGJ, neemt u dan vooral contact op met onze sectie gezondheidsrecht. Wij adviseren u graag.
