Eliminatie van bestemmingsplannen

Wat is het eliminatiebeginsel?

Bij onteigening geldt dat de werkelijke waarde van het onteigende wordt vergoed: de prijs die bij een vrijwillige verkoop op commerciële basis tot stand zou komen tussen redelijk handelende partijen (art. 40b Onteigeningswet (Ow) oud; artikel 15.22 Omgevingswet). De onteigende mag financieel geen voor- of nadelen ondervinden.

Bij het bepalen van die waarde wordt normaal rekening gehouden met het geldende bestemmingsplan en reële verwachtingen over toekomstige planwijzigingen (verwachtingswaarde). Het eliminatiebeginsel (artikel 40c Ow (oud); art. 15.23 Omgevingswet) vormt hierop een uitzondering: voor- of nadelen die voortkomen uit het werk waarvoor wordt onteigend, bijbehorende overheidswerken en de plannen daarvoor, worden buiten beschouwing gelaten.

Een bestemmingsplan wordt in principe niet geëlimineerd, tenzij dit bestemmingsplan kortgezegd de onderbouwing en regeling geeft om de aanleg van het werk waarvoor wordt onteigend mogelijk te maken. In dat geval geldt een uitzondering en moet het bestemmingsplan op grond van art. 40c Ow geëlimineerd worden.

Ook verwachtingswaarde die voortvloeit uit plannen voor het werk wordt genegeerd. Zodra er een concreet plan voor het werk bestaat, doen latere planologische stukken niet meer ter zake. Op dat moment is immers al concreet dat het werk waarvoor wordt onteigend ter plaatse van het te onteigenen perceel zal worden gerealiseerd. Dit strookt met het uitgangspunt dat de onteigening voor de onteigende partij in financieel opzicht geen nadeel en geen voordeel mag meebrengen (zie bijvoorbeeld HR 26 mei 2023, ECLI:NL:HR:2023:777).

Wat speelde in de zaak bij de rechtbank Gelderland?

Het onteigende had een agrarische bestemming. Voor het overblijvende gold een bestemmingsplan waar een bedrijventerrein mogelijk werd gemaakt. Het bestemmingsplan kende dus een meer lucratieve bestemming toe aan het overblijvende. De grondeigenaar meende dat voor de waardering van het onteigende moest worden aangesloten bij die lucratieve bestemming.

De Staat beriep zich op het eliminatiebeginsel, omdat de onteigening plaatsvond ter uitvoering van het Tracébesluit ViA15. Dit besluit voorziet onder meer in de aanleg van een nieuw knooppunt, aansluitingen en verbreding van de A15. Het bestemmingsplan borduurt voort op deze werkzaamheden. Dit blijkt uit het feit dat de ontwikkeling uit het bestemmingsplan wordt gekoppeld aan het realiseren van de nieuwe aansluiting. Ook blijkt dit uit het feit dat het voor de ontsluiting van het nieuwe deel van het bedrijventerrein noodzakelijk is dat de twee snelwegen zijn verbreed en de nieuwe aansluiting is gerealiseerd. Dit zijn werkzaamheden in het kader van het project ViA15. De locatie van het bedrijventerrein is dan ook direct gekoppeld aan het project ViA15.

De rechtbank volgt het standpunt van de Staat en oordeelt dat het bestemmingsplan moet worden geëlimineerd omdat het als later planologisch stuk voor de bepaling van de verwachtingswaarde niet meer ter zake doet. Het Tracébesluit ViA15 (uit 2017) is een concreet plan voor het werk waarvoor is onteigend en het bestemmingsplan (uit 2024) bouwt daarop voort. Het onteigende was ook buiten dit bestemmingsplan gehouden. Er kan geen verwachtingswaarde worden ontleend aan het bestemmingsplan en de daarin aan het overblijvende toegekende (lucratieve) bestemming.

Nysingh stond de Staat bij in deze procedure.

Geen eliminatie bij de rechtbank Oost-Brabant

In een zaak bij de rechtbank Oost-Brabant werden de huidige bestemmingen van het onteigende niet geëlimineerd. In deze zaak ging het om gronden die nodig waren voor nieuwe weginfrastructuur in de omgeving Eindhoven Noordwest, Oirschot en Best. Op het moment van onteigening rustte op het perceel de bestemming “Verkeer” op basis van het vigerende bestemmingsplan.

De grondeigenaar stelde dat deze bestemming geëlimineerd moest worden, omdat zij rechtstreeks voortvloeide uit het werk waarvoor werd onteigend. Als het bestemmingsplan geëlimineerd zou worden, dient de waarde te worden bepaald op grond van het vorige bestemmingsplan. Op grond daarvan rust op het grootste deel van het onteigende de bestemming “Bedrijf” dan wel “Natuur”, die beiden een hogere waarde hebben dan “Verkeer”.

De rechtbank volgde dat standpunt niet. De rechtbank was van mening dat uit de planologische voorgeschiedenis bleek dat het bestemmingsplan zijn normale rol in de ruimtelijke ordening had vervuld. Hoewel er al vanaf 2015 bestuurlijke afspraken bestonden over aanpassing van de infrastructuur en een tracé was opgenomen in een bestuursovereenkomst, waren er nog varianten in onderzoek en doorliep het bestemmingsplan de gebruikelijke stappen: MER, voorbereidingsbesluit, voorontwerp, ontwerp en uiteindelijk vaststelling in 2017. Volgens de deskundigen was geen sprake van een voldoende concreet plan dat het bestemmingsplan dicteerde. Daarom werd het bestemmingsplan niet geëlimineerd en werd de waarde bepaald op basis van de bestemming “Verkeer”.

Ook het feit dat in 2015 definitief gekozen werd voor de tracévariant, minnelijke verwervingsgesprekken waren gestart met de grondeigenaar en een voorkeursrecht was gevestigd op het onteigende, maakte dit oordeel niet anders. Vervolgens heeft de gemeente in 2016 een voorbereidingsbesluit genomen en is het voorontwerp-bestemmingsplan ter inzage gelegd. Ook ten aanzien hiervan zijn de deskundigen van mening dat uit de feiten en omstandigheden niet blijkt dat er sprake was van een voldoende concreet plan. Op deze momenten werden nog meerdere tracé-varianten onderzocht. De rechtbank meent dat geen aanwijsbaar concreet plan vooraf is gegaan aan de voorbereiding van het bestemmingsplan.

De rechtbank benadrukt dat het eliminatiebeginsel niet alleen ziet op nadelen, maar ook op voordelen van het werk. Dat de waarde van het perceel door de bestemmingswijziging verdampte, maakt dat niet anders.

Tot slot

In de zaak bij de rechtbank Oost-Brabant was toepassing van het eliminatiebeginsel is onze optiek verdedigbaar geweest. Hoewel er mogelijk geen volledig uitgewerkt, concreet plan lag voor aanpassing van de infrastructuur, blijkt uit de voorgeschiedenis dat de gemeente, samen met partijen zoals het Rijk en de Provincie, al vroeg in gesprek was over het tracé. Daarbij is in een vroeg stadium gekozen voor een tracé over het perceel van de onteigende, waarna gesprekken over verwerving zijn gestart en een voorkeursrecht op grond van de Wet voorkeursrecht gemeenten is gevestigd. Dit wijst erop dat het bestemmingsplan de bestemming “Verkeer” heeft gekregen om het tracé mogelijk te maken. Ook lijkt deze opvatting van de deskundigencommissie en de rechtbank niet te stroken met onteigeningsprocedures op basis van een Tracébesluit, waarbij het Tracébesluit wel telkens geëlimineerd wordt. Het lijkt ons niet redelijk als dit voor een gemeentelijke weg anders zou zijn. Tegen deze achtergrond had eliminatie in onze optiek voor de hand gelegen. Deze uitspraak laat derhalve zien dat de beoordeling van een beroep op het eliminatiebeginsel sterk afhankelijk is van de feiten en omstandigheden. Wij hebben begrepen dat cassatieberoep tegen deze uitspraak loopt, zodra hier meer over bekend is, leest u daarover op dit blog.

Meer weten?

Wilt u meer weten over dit onderwerp? Neem dan contact met ons op.