De wet open overheid en emissiegegevens

Op grond van de Wet open overheid (hierna: Woo) kan eenieder een verzoek doen om publieke informatie bij een bestuursorgaan; een zogeheten Woo-verzoek (art. 4.1 Woo). Een bestuursorgaan dat een dergelijk Woo-verzoek ontvangt, is in beginsel gehouden de opgevraagde informatie openbaar te maken. Openbaarmaking mag slechts achterwege blijven als een van de uitzonderingen van art. 5.1 of 5.2 Woo aan de orde is.

Voor emissiegegevens geldt een ruimere openbaarmakingsplicht voor het bestuursorgaan. Dat blijkt uit artikel 5.1 lid 7 Woo. Volgens dit artikel zijn de uitzonderingsgronden van art. 5.1 lid 1 en 2 Woo niet van toepassing op milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu. Deze bepaling vloeit voort uit het Verdrag van Aarhus en bijbehorende Aarhus Verordening. Blijkens dit Verdrag hebben burgers recht op toegang tot milieu-informatie.

Feiten en procesverloop

In 2022 en 2023 hebben verschillende journalisten een Woo-verzoek ingediend bij de minister, waarin zij verzochten om openbaarmaking van bedrijfsgegevens over verschillende jaren, van alle veehouderijen binnen Nederland. De journalisten willen daarmee berekenen hoe effectief het stikstofbeleid van het kabinet is. De minister heeft belanghebbenden verzocht om een zienswijze in te dienen. Dit heeft de minister gedaan in de vorm van een mededeling in de Staatscourant. Daarin stond dat de minister van plan is tot openbaarmaking van de gevraagde gegevens en dat belanghebbenden binnen veertien dagen een zienswijze konden geven over de voorgenomen openbaarmaking. Daarnaast heeft de minister enkele belangenorganisaties aangeschreven. Dit heeft geleid tot ongeveer 3000 zienswijzen.

Op 4 mei 2023 heeft de minister vervolgens besloten tot openbaarmaking van de verzochte (emissie)gegevens. In bezwaar zijn verschillende belangenorganisaties en individuele veehouders niet in het gelijkgesteld, zodat de gevraagde gegevens openbaargemaakt zouden worden. De belangenorganisaties en individuele veehouders hebben tegen de besluiten op bezwaar beroep ingesteld. Op 13 januari 2025, tijdens de mondelinge behandeling van het beroep bij de rechtbank, heeft de minister te kennen gegeven de beslissing op bezwaar in te trekken. De minister stelde dat de zienswijzeprocedure anders vormgegeven had moeten worden. De minister stelde dat elk boerenbedrijf afzonderlijk geïnformeerd moest worden over de voorgenomen openbaarmaking.

De rechtbank Overijssel volgde dit standpunt van de minister niet. De rechtbank oordeelde dat de minister misbruik heeft gemaakt van haar bevoegdheid door de besluiten in te trekken. Volgens de rechtbank zou namelijk het opnieuw doorlopen van een zienswijzeprocedure, niet leiden tot andere uitkomsten.
Daarnaast oordeelt de rechter dat de besluiten op bezwaar op de juiste gronden is genomen. Er bestaat bovendien geen ruimte voor een belangenafweging, omdat het gaat om emissiegegevens. Dit betekent, aldus de rechtbank, dat de minister de gegevens openbaar moet maken.

Uitspraak Afdeling

In hoger beroep oordeelt dat Afdeling eveneens dat de minister niet bevoegd was om de eerder genomen besluiten tot openbaarmaking van de gegevens in te trekken. Omdat de zienswijzeprocedure in overeenstemming met artikel 4:8 van de Awb is vormgegeven en daarmee zorgvuldig is doorlopen, is er geen grondslag om de zienswijzeprocedure opnieuw te doen. Dat de minister de besluiten ten onrechte heeft ingetrokken, betekent volgens de Afdeling echter niet dat de minister daarmee ook misbruik van haar bevoegdheid heeft gemaakt. Er is niet vast komen te staan dat het de minister om vertraging te doen was in plaats van om de zorgen en belangen van de veehouders. Op dit laatste punt volgt de Afdeling de motivering van de rechtbank dus niet.

Vervolgens komt de Afdeling toe aan de vraag of hier ook sprake is van openbaar te maken emissiegegevens.
Volgens de Afdeling kent het begrip milieu-informatie een ruime betekenis. De begrippen ‘emissies in het milieu’ en ‘informatie over emissies in het milieu’ moeten ruim worden uitgelegd. Dat betekent dat het niet enkel gaat om gegevens die de daadwerkelijke uitstoot betreffen, maar ook om gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu en de gegevens die het publiek in staat stellen te controleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies door het bestuursorgaan juist is. Gelet hierop overweegt de Afdeling dat de bedrijfsadressen, het aantal gehouden dieren en het staltype emissiegegevens zijn. Dat een bedrijfsgegeven gelijk is of kan zijn aan een woonadres, maakt dit niet anders.

De Afdeling begrijpt dat veehouders vrezen voor hun veiligheid en bedrijfsvoering, gelet op potentiële dienrechtenacties en handhavingsverzoeken, als hun woonadressen en andere bedrijfsgegevens openbaar worden. Dit levert echter geen uitzonderingsgrond op om de openbaarmaking van de gegevens te weigeren. Ingeval het gaat om emissiegegevens, biedt de Woo geen ruimte voor de weging van persoonlijke belangen. De Afdeling draagt de minister op om binnen twee weken alsnog de gevraagde documenten openbaar te maken.

Betekenis voor bedrijven en overheden

De uitspraak van de Afdeling bevestigt dat milieugevoelige informatie verstrekt moet worden bij een Woo-verzoek. Ruimte voor het meewegen van andere betrokken belangen geeft de Woo, als het om emissiegegevens gaat, niet. Bedrijven die milieu-informatie aan de overheid (moeten) verstrekken, zodat deze informatie bij de overheid berust, moeten er (dus) rekening mee houden dat hun milieu informatie openbaar wordt gemaakt in het kader van een Woo-verzoek.