Uit verschillende recente uitspraken van de hoogste bestuursrechter volgt dat de weigering van een exploitatievergunning op grond van “slecht levensgedrag” in overeenstemming is met de Europese Dienstenrichtlijn.
AbRvS 9 september 2020 ECLI:NL:RVS:2020:2174 en ECLI:NL:RVS:2020:2167
Casus Uithoorn
De burgemeester weigert een vergunning op grond van de wet Bibob en de APV voor de exploitatie van een horecabedrijf. Reden is dat de burgemeester vindt dat de aandeelhouder/bestuurder van het horecabedrijf op het Bibob-vragenformulier valsheid in geschrifte heeft gepleegd. De burgemeester weigert de vergunning op die basis op grond van artikel 3 lid 6 van de wet Bibob. Subsidiair weigert de burgemeester de vergunning op grond van artikel 2.28 lid 2 onder b van de APV Uithoorn, omdat de aandeelhouder/bestuurder van slecht levensgedrag zou zijn.
De rechtbank en in hoger beroep de Afdeling zijn van oordeel dat de burgemeester niet heeft kunnen onderbouwen dat de aandeelhouder/bestuurder valsheid in geschrifte heeft gepleegd.
Voor wat betreft de subsidiaire grondslag van de weigering, te weten het punt van het “in enig opzicht van slecht levensgedrag” het volgende.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in een uitspraak van 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1262) is de exploitatie van een horecabedrijf het verrichten van een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn. Op vergunningstelsels die de uitoefening van dergelijke dienstenactiviteiten reguleren heeft artikel 10 van de Dienstenrichtlijn betrekking. Op grond van artikel 10, eerste lid, moet een vergunningstelsel gebaseerd zijn op criteria die beletten dat de bevoegde instantie haar beoordelingsbevoegdheid op een willekeurige wijze uitoefent. Op grond van het tweede lid van dit artikel, onder d, e en f, zijn deze criteria duidelijk en ondubbelzinnig, objectief en vooraf openbaar bekendgemaakt. Artikel 10 van de Dienstenrichtlijn verzet zich dus in beginsel niet tegen een vergunningsvoorwaarde bij de toepassing waarvan het bevoegd gezag beoordelingsruimte toekomt. Wel vereist het Unierecht in zo’n geval dat vooraf duidelijk is onder welke omstandigheden aan die vergunningsvoorwaarde is voldaan. De Dienstenrichtlijn en de rechtspraak van het Hof van Justitie staan er niet aan in de weg dat die specificatie plaatsvindt op bestuurlijk niveau, zoals bijvoorbeeld in een beleidsregel of blijkens een vaste bestuurspraktijk.
In deze casus is de voorwaarde omtrent het levensgedrag niet nader toegelicht door de regelgever in de toelichting bij artikel 2.28 APV Uithoorn; de burgemeester heeft geen beleidsregel uitgevaardigd omtrent het criterium slecht levensgedrag.
In zo’n situatie moeten, wil er sprake zijn van slecht levensgedrag, er gedragingen hebben plaatsgevonden, waarvan het voor eenieder evident is dat met dergelijke gedragingen niet is voldaan aan het vereiste dat betrokkene niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is. Alleen dan is er in die situatie geen sprake van strijd met artikel 10 van de Dienstenrichtlijn.
De Afdeling is van oordeel dat het exploiteren van hennepkwekerij in ieder geval kwalificeerde als een gedraging, waarvan evident is dat met deze gedraging niet wordt voldaan aan het vereiste dat de betrokkene niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mag zijn.
Daar waar de aandeelhouder/bestuurder een hennepkwekerij had geëxploiteerd (althans dat voldoende aannemelijk was), mocht de weigering van de vergunning worden gebaseerd op artikel 2.28 APV Uithoorn, te weten op het criterium dat niet was voldaan aan de voorwaarde omtrent het levensgedrag.
Casus Arnhem
In de casus Arnhem weigerde de burgemeester een aanvraag om een exploitatievergunning voor een coffeeshop. Ook weigerde de burgemeester een gedoogverklaring af te geven.
Van belang in deze casus is de tekst van artikel 2.3.1.6 aanhef en onder i van de APV (waarop de weigering van de vergunning is gebaseerd) welke tekst als volgt luidt:
“De burgemeester weigert de vergunning, indien de exploitant of beheerder in enig opzicht van slecht levensgedrag is en daardoor een aantoonbaar veiligheids- of gezondheidsrisico of een risico voor de openbare orde ontstaat.”
De rechtbank had geoordeeld dat de burgemeester niet had onderbouwd dat er aantoonbaar een risico voor de openbare orde zou ontstaan. In hoger beroep betoogt de burgemeester dat de rechtbank een onjuiste grammaticale uitleg heeft gegeven aan artikel 2.3.1.6 aanhef en onder i van de APV. Dat verschil is ook verklaarbaar vanuit de wettelijke grondslag van de bepaling in de APV, namelijk artikel 174 van de Gemeentewet, waarin hij belast is met handhaving van de openbare orde. De rechtbank heeft daarom, naar het oordeel van de burgemeester, ten onrechte geoordeeld dat hij moest aantonen dat door het slecht levensgedrag van de beoogde exploitant er een risico voor de openbare orde ontstond. Door het schijnbeheer in de coffeeshop, is er sprake van een risico voor de openbare orde, aldus de burgemeester.
De Afdeling onderschrijft het betoog van de burgemeester en laat alsnog de weigering van de vergunning op voornoemde grond in stand.