Soepelere motiveringseisen voor de realisatie van een zonnepark

De energietransitie in Nederland is in volle gang. Voor de totstandkoming van ontwikkelingen die daaraan bijdragen, zoals windparken en zonneparken, is echter vaak een wijziging van het bestemmingsplan of een omgevingsvergunning vereist. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft in dat verband een belangrijke uitspraak gedaan als het gaat om de soepelere motiveringseisen voor de realisatie van een zonnepark (ABRvS 23 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:178).

De zaak draaide om de omgevingsvergunning die het college van B&W van de gemeente Hof van Twente heeft verleend voor de bouw van een zonnepark van 9 hectare op een perceel dat nog wordt gebruikt als landbouwgrond. Een aantal omwonenden, die voor verlies van uitzicht vrezen, verzet zich tegen het zonnepark. In deze bijdrage worden twee aspecten uit de uitspraak besproken die relevant zijn voor de ontwikkeling van zonneparken en de ruimtelijke besluiten die daarvoor zijn vereist.

Ladder voor duurzame verstedelijking

Allereerst de toepasselijkheid van de zogenoemde ladder voor duurzame verstedelijking uit artikel 3.1.6 lid 2 Besluit ruimtelijke ordening (Bro). Deze ‘ladder’ houdt kort weergegeven in dat bij een bestemmingsplan of een omgevingsvergunning waarmee een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk wordt gemaakt, de behoefte aan die ontwikkeling moet worden toegelicht. Ten tweede moet een motivering worden gegeven waarom de ontwikkeling niet binnen het al bestaande stedelijk gebied kan worden gerealiseerd.

De relevante rechtsvraag die bij de Afdeling voorligt is of de ontwikkeling van een zonnepark moet worden aangemerkt als een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Een positief antwoord op die vraag betekent dat de ‘ladder’ van toepassing is en dat het college moet motiveren dat er (a) een behoefte bestaat aan het zonnepark en (b) dat er binnen het bestaand stedelijk gebied geen geschikte locatie voorhanden is voor het zonnepark.

Onder een stedelijke ontwikkeling wordt volgens artikel 1.1.1 lid 1 sub i Bro verstaan: “ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen.”

De Afdeling oordeelt dat een zonnepark – gelet op deze definitie – niet als een stedelijke ontwikkeling kan worden aangemerkt. Daartoe verwijst zij naar een eerdere uitspraak over een voorziening op het gebied van energieopwekking en –distributie, zoals een hoogspanningsverbinding, een windturbinepark en een transformatorstation. Die heeft de Afdeling niet aangemerkt als een stedelijke ontwikkeling. Er is volgens de Afdeling geen aanleiding voor een andere benadering met betrekking tot een zonnepark, dat naar zijn aard niet wezenlijk verschilt van een windturbinepark.

Een tweede reden is volgens de Afdeling dat een zonnepark, net als een windturbinepark, zich bij uitstek niet goed leent om binnen bestaand stedelijk gebied te worden gerealiseerd. De toepasselijkheid van de ladder zou dan juist tot gevolg hebben dat het bevoegde bestuursorgaan telkens zou moeten motiveren waarom deze voorziening niet binnen bestaand stedelijk gebied kan worden voorzien. Dit vindt de Afdeling in het licht van het doel en de strekking van de ladder voor duurzame verstedelijking een onlogische consequentie.

De slotsom luidt dan ook dat het college terecht de ladder voor duurzame verstedelijking niet heeft toegepast voor het betreffende zonnepark.

Alternatieve locaties

Een andere objectie die doorgaans wordt aangevoerd tegen dit soort ontwikkelingen is dat er alternatieve en geschiktere locaties zijn waar de ontwikkeling kan worden gerealiseerd. Dit betoog houden de omwonenden in deze zaak ook.

Als het gaat om alternatieve locaties benadrukt de Afdeling haar vaste lijn dat indien een project op zichzelf aanvaardbaar is, het bestaan van alternatieven slechts dan tot het onthouden van medewerking daaraan kan leiden, als op voorhand al duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren.

Het college heeft voor wat betreft het zonnepark daarover toegelicht dat de door de omwonenden genoemde locatie geen geschikte locatie is voor het zonnepark omdat de bodem verontreinigd is. Bovendien is die locatie particulier eigendom en wenst de eigenaar niet mee te werken aan de aanleg van een zonnepark. De Afdeling oordeelt daarom dat met de door de omwonenden voorgestelde alternatieve locaties er geen gelijkwaardig resultaat met aanmerkelijk minder bezwaren kan worden bereikt.

Voor de praktijk

Voor de praktijk betekent deze uitspraak dat de motiveringseisen zoals die volgen uit de ladder voor duurzame verstedelijking niet van toepassing zijn bij de realisatie van een zonnepark. In de ruimtelijke onderbouwing voor een dergelijke ontwikkeling kan daaraan dus worden voorbijgegaan. Daarbij is het niet relevant of het gaat om de vaststelling van een bestemmingsplan of de verlening van een omgevingsvergunning.

Daarnaast bevestigt de uitspraak dat een beroep op het bestaan van alternatieve locaties voor bijvoorbeeld een zonnepark pas echt kansrijk is als deze alternatieven daadwerkelijk gunstiger zijn dan de gekozen locatie. Uiteenlopende omstandigheden, zoals de eigendomspositie of de staat van de bodem kunnen daarbij al maken dat een alternatieve locatie minder geschikt is, althans niet aanmerkelijk minder bezwaren kent. In zoverre kan een dergelijk betoog met betrekking tot de ontwikkeling van bijvoorbeeld een zonnepark met deze uitspraak in de hand worden weersproken.

Heeft u vragen over dit onderwerp neem dan contact op met ons team Energie & Duurzaamheid.