Veel gemeenten gebruiken een korting op de grondprijs als instrument om duurzaam, levensloopbestendig of voor een specifieke doelgroep bouwen te stimuleren. Uit een recente uitspraak van de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2025:5086) volgt dat een grondprijskorting op een gemeentelijke bouwkavel kwalificeert als subsidie. Dat betekent onder meer dat een wettelijke grondslag moet bestaan voor het verstrekken van de subsidie.
Waar gaat deze zaak over?
Om gewenste initiatieven te stimuleren heeft de gemeenteraad van de gemeente Land van Cuijk besloten korting te geven op de grondprijs bij gronduitgifte van woningbouwgrond aan particulieren. Er kan aanspraak worden gemaakt op de kortingen als aan de voorwaarden uit de door het college opgestelde beleidsregel wordt voldaan. Kort gezegd zijn de voorwaarden gericht op het aansporen tot energieneutraal bouwen, levensloopbestendig bouwen, en/of bouwen voor specifieke doelgroepen en woonbehoeften, zoals starters. Het college wijst de kortingsaanvragen van appellanten af. Er is volgens het college (nog) niet aan de voorwaarden uit de beleidsregel voldaan. Bezwaren tegen de afwijzing zijn volgens het college geen bezwaren in de zin van de Awb, waardoor ook de reactie op de bezwaren niet als een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb kan worden gekwalificeerd.
Gemeentelijke subsidie?
De eerste vraag die de Afdeling voorgelegd krijgt, is of de korting moet worden aangemerkt als een subsidie in de zin van artikel 4:21 van de Awb. Het college stelt dat gronduitgifte en de daaraan verbonden kortingen bij uitstek geen publiekrechtelijke aangelegenheid zijn. De Afdeling acht de wettelijke definitie leidend en doorloopt het wetsartikel stapsgewijs. Volgens artikel 4:21 Awb is een subsidie: (1) de aanspraak op financiële middelen (de korting), (2) door een bestuursorgaan verstrekt (het college) (3) met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager (het op een bepaalde wijze bouwen). Daarbij gaat het (4) niet om een betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. De reacties waarin het college laat weten dat appellanten geen aanspraak hebben op de kortingen zijn dus aan te merken als subsidiebesluiten.
De grondslag van de korting
Nu is vastgesteld dat het gaat om een subsidie, is artikel 4:23 Awb de volgende horde voor het college. Een subsidieverlening moet volgens dat artikel gebaseerd zijn op een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt. Een wettelijk voorschrift is in dit verband een algemeen verbindend voorschrift (avv): een naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regel, uitgegaan van openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent.
Zowel het raadsbesluit ter vaststelling van de kortingen als de beleidsregel waarin de kortingen zijn vervat, zijn niet aan te merken als avv. Beide zijn immers geen naar buiten werkende, voor de betrokkenen bindende regels. Dit betekent dat de beleidsregel niet als grondslag kan dienen voor de daarin voorziene kortingen. Het college was dus onbevoegd om de kortingen op grond van de beleidsregel te verstrekken.
Belang voor de praktijk
Voor gemeenten is van belang dat, zodra een financiële korting is bedoeld om bepaald gedrag te stimuleren, een kwalificatie als subsidie al snel voor de hand ligt. Het is van belang hier alert op te zijn en dit vooraf te toetsen. Als voldaan is aan de vereisten uit de subsidiedefinitie, is van belang om te voorzien in een wettelijke grondslag, bijvoorbeeld in een subsidieverordening of subsidieregeling.
