Aanvullende conclusie staatsraad A-G: hoe wordt dispositieschade vastgesteld bij een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel?

Conclusie van 21 augustus 2024

De staatsraad A-G bracht op 21 augustus 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:3420) een conclusie uit over de vraag hoe schadevergoeding moet worden bepaald wanneer een beroep op het vertrouwensbeginsel weliswaar slaagt, maar het gewekte vertrouwen door zwaarder wegende belangen niet kan worden gehonoreerd (de “derde stap” uit de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak, ECLI:NL:RVS:2019:1694). Zijn conclusie destijds: het bestuursorgaan moet in zo’n geval, op grond van het vertrouwensbeginsel, de dispositieschade volledig vergoeden. Om de dispositieschade te bepalen dient de feitelijke situatie te worden vergeleken met de fictieve situatie dat het vertrouwen niet gewekt zou zijn. Wij bespraken die conclusie in een eerdere blog ‘Conclusie staatsraad A-G‘.

Aan een inhoudelijk oordeel over die conclusie kwam de Afdeling toen niet toe: in die zaak (ECLI:NL:RVS:2025:213) strandde het beroep op het vertrouwensbeginsel al bij de eerste stap, omdat geen sprake was van een toezegging, uitlating of gedraging waaraan gerechtvaardigde verwachtingen konden worden ontleend.

Onderhavige zaak  

In de nu voorliggende zaak ligt dat anders. Een ontwikkelaar vroeg in 2018 een omgevingsvergunning aan voor de realisatie van een aantal woningen. Het college van burgemeester en wethouders wees de aanvraag eerst af wegens het niet voldoen aan de parkeereis (minimaal zes parkeerplaatsen binnen 500 meter). In bezwaar bood de ontwikkelaar als parkeeroplossing het binnenterrein van een ander, kort tevoren aangekocht perceel aan, en het college verleende de vergunning vervolgens in heroverweging en stemde in met die oplossing — terwijl het college op dat moment al wist dat deze oplossing in strijd was met het bestemmingsplan. Bijna twee jaar later trad het college alsnog handhavend op tegen dat gebruik. In een tussenuitspraak oordeelde de Afdeling dat het college bewust had besloten de vergunning te verlenen, en dat de ontwikkelaar er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat het binnenterrein als parkeerterrein kon worden gebruikt.

Daarmee staat vast dat aan de eerste twee stappen van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak is voldaan: er is sprake van een toerekenbare toezegging.

Tussen partijen is echter nog in geschil of zwaarder wegende belangen aan het honoreren van het door het bestuursorgaan gewekte vertrouwen in de weg staan. Die vraag laat de Afdeling vooralsnog open, maar zij heeft de A-G alvast gevraagd wat zijn conclusie van 21 augustus 2024 betekent voor de bepaling van de schadevergoeding in deze zaak.

Belangrijkste overwegingen

De staatsraad A-G vult zijn eerdere conclusie van 21 augustus 2024 aan en brengt daarin geen wezenlijke koerswijziging. Wel werkt de A-G nader uit hoe dispositieschade in de praktijk moet worden vastgesteld, en dat is met name voor bestuursorganen relevant. Hieronder bespreken wij kort drie interessante overwegingen:

1. Ten eerste brengt het zorgvuldigheidsbeginsel van artikel 3:2 Awb mee dat het bestuursorgaan zelf onderzoek moet doen naar de relevante feiten, onder meer door navraag te doen bij de belanghebbende naar de omvang van diens schade. Het is vervolgens in beginsel aan de belanghebbende om aannemelijk te maken waaruit zijn aanspraak op schadevergoeding voortvloeit.
2. Ten tweede heeft het bestuursorgaan deze informatie nodig om tot een zorgvuldige belangenafweging als bedoeld in de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak te komen. In dat kader wijst de A-G erop dat niet alleen de dispositieschade, maar ook het positieve belang bij honorering van het gewekte vertrouwen in deze belangenafweging moet worden betrokken. Dat laatste belang komt echter niet voor vergoeding in aanmerking.
3. Ten derde overweegt de staatsraad dat bij het bepalen van de omvang van de schadevergoedingsplicht de algemene regels van het schadevergoedingsrecht, neergelegd in afdeling 6.1.10 BW, van toepassing zijn.

Welke schade komt voor vergoeding in aanmerking?

De staatsraad A-G buigt zich vervolgens over de overlegde schaderapporten. Op basis daarvan constateert de A-G dat bepaalde schadeposten nog een nadere onderbouwing behoeven. In ieder geval overweegt de A-G dat de volgende kosten voor vergoeding in aanmerking komen:

• de aanlegkosten van de parkeerplaatsen;
• de verwijderingskosten van de parkeerplaatsen (indien daarvan sprake is);
• een eventueel negatief verschil tussen de verwervingsprijs en de actuele waarde van het perceel.

Conclusie

De staatsraad A-G komt tot de conclusie dat de ontwikkelaar het bestaan van schade voldoende aannemelijk heeft gemaakt, maar dat het bedrag van de dispositieschade nog niet kan worden vastgesteld. Dit is in de eerste plaats te wijten aan het college, dat naar die schade op grond van artikel 3:2 Awb onderzoek had moeten doen, maar dat tot nu toe heeft nagelaten. Zonder een voldoende vaststelling van (onder meer) de schade kan het college de belangenafweging van de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak niet maken. Om de betrokken belangen af te wegen, zal het college immers eerst voldoende een beeld moeten hebben van de betrokken belangen van de ontwikkelaar.

Of de Afdeling de conclusie van de staatsraad A-G overneemt, is nog even afwachten. De conclusie kan bestuursorganen in ieder geval een richtlijn bieden bij de belangenafweging en de bepaling van (mogelijke) schade bij de derde stap van de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak. Zodra de uitspraak bekend is, berichten wij daarover nader.