Verzoek tot wijziging van bestemming van een perceel van van “Agrarisch – Glastuinbouw” naar de bestemming “Wonen” aanvaardbaar?

Twee wethouders doen een toezegging

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft op 22 april 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1128) een interessante uitspraak over de toepassing van het vertrouwensbeginsel gedaan. Wat speelde er in deze zaak?

 

Appellant verzoekt het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Westland (hierna: het college) om de bestemming van zijn perceel te wijzigen van “Agrarisch – Glastuinbouw” naar de bestemming “Wonen”. Twee wethouders geven in een gesprek met appellant aan dat zij deze wijziging ‘bestuurlijk aanvaardbaar’ achtten “voor een oppervlakte van 1.000 m2”. Het was bij de gemeente en ook bij deze twee wethouders bekend dat het perceel van appellant groter is dan 1.000 m2. Omdat één van de voorwaarden die het bestemmingsplan stelt aan het wijzigen van een bestemming is dat er na de bestemmingswijziging maximaal 1.000 m² bij de perceelseigenaar in eigendom is, stond het bestemmingsplan aan de gevraagde wijziging in de weg.

College bevestigt toezegging

In een brief van 30 maart 2017, die mede namens het college is ondertekend, wordt het standpunt van de twee wethouders bevestigd. Het college geeft daarnaast in een brief van 13 april 2017 aan dat het medewerking zal verlenen aan de wijziging van de bestemming van het perceel, indien hiertoe een concreet verzoek wordt ingediend.

Of toch niet?

Vervolgens wordt door het college een ontwerpbesluit opgesteld dat de door appellant gevraagde bestemmingswijziging van zijn perceel mogelijk moet maken. LTO Noord dient, als belangenbehartiger van de agrarische ondernemers, hierover een zienswijze in en stelt dat het college een onjuiste afweging maakt door medewerking te verlenen aan de bestemmingswijziging, omdat er nu geen sprake meer is van een ‘logische en efficiënte verkaveling’ van het glasareaal op het perceel van appellant. Het college besluit naar aanleiding van deze zienswijze bij besluit van 7 november 2018 tóch geen medewerking te verlenen aan de gevraagde bestemmingswijzing. Appellant stelt dat deze ommekeer van het college in strijd is met het vertrouwensbeginsel gezien de, mede door het college ondertekende, brieven van 30 maart 2017 en 13 april 2017.

Schade door gewekt vertrouwen

De Afdeling oordeelt allereerst – onder verwijzing naar haar uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1694) waarin de Afdeling 3 stappen toepast bij een beroep op het vertrouwensbeginsel – dat de brieven van 30 maart 2017 en 13 april 2017 zijn aan te merken als een toezegging. Nu beide brieven mede namens het college zijn ondertekend en het college het bevoegde orgaan is voor de wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan, kan deze toezegging worden toegerekend aan het college. Appellant mocht er dan ook gerechtvaardigd op vertrouwen dat het college gebruik zou maken van de wijzigingsbevoegdheid.

 

Tot slot gaat de Afdeling in op de vraag of de door het college gerechtvaardigde verwachtingen in dit geval moeten worden nagekomen. De Afdeling oordeelt dat dit niet het geval is. Allereerst omdat het college niet bevoegd was om gebruik te maken van de wijzigingsbevoegdheid, nu het perceel van appellant na de bestemmingswijziging groter is dan 1.000 m2 en een voorwaarde van de wijzigingsbevoegdheid voorschrijft dat dit niet is toegestaan. Het buiten toepassing laten van deze voorwaarde zou leiden tot een aantasting van de door dat voorschrift beschermde belangen zoals het ‘creëren van goede glastuinbouwkavels’.

 

De Afdeling acht het aannemelijk dat appellant schade heeft geleden door het gewekte vertrouwen van het college dat zou worden meegewerkt aan de bestemmingswijziging van zijn perceel. Kort na de toezeggingen heeft appellant namelijk zijn bedrijf verkocht. Bij deze verkoop heeft appellant zijn bedrijf “afgesplitst” en zijn woonperceel overgehouden in de veronderstelling dat daar een woonbestemming aan zou worden gegeven. Volgens de Afdeling had het college bij de weigering om mee te werken aan de gevraagde bestemmingswijzing, moeten onderzoeken of appellant schade had geleden door de eerdere toezeggingen van het college. Nu dit is niet gebeurd wordt het besluit van het college van 7 november 2018 vernietigd en dient het college een nieuw besluit te nemen waarbij alsnog beslist moet worden over een vergoeding van de schade van appellant.

Conclusie

Het is een van de weinige voorbeelden waarbij een beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt. De Afdeling past de drie stappen toe die volgen uit de uitspraak van 29 mei 2020. Dit betekent dat als er sprake is van een toezegging én deze toezegging kan worden toegerekend aan het bevoegde bestuursorgaan, het bestuursorgaan, op grond van de derde stap dient na te gaan of de betrokkene schade heeft geleden door het gewekte vertrouwen. Blijft deze derde stap achterwege, dan volgt uit deze uitspraak dat het bestuursorgaan wordt opgedragen om een nieuwe beslissing te nemen waarbij alsnog wordt ingegaan op de vraag of geleden schade moet worden vergoed.