De Wet natuurbescherming (hierna: ‘Wnb’) is een van de wetten die via de Aanvullingswet natuur opgaat in de Omgevingswet. Dat betekent dat ook de bescherming van houtopstanden straks via het nieuwe stelsel wordt geregeld.
In dit blog zal ik bespreken hoe de wetgever dat voor zich ziet.
Wnb
In hoofdstuk 4, par. 4.1 van de Wnb zijn regels opgenomen over de bescherming van houtopstanden. Het huidige beschermingsregime komt in hoofdlijnen op het volgende neer.
Van belang is dat houtopstanden die binnen de bebouwde kom liggen niet vallen onder het beschermingsregime van par. 4.1 De gedachte daarachter is dat de omvang van houtopstanden binnen deze grens relatief klein is en gemeenten zelf regels kunnen stellen via een gemeentelijke verordening (bijvoorbeeld een kapverordening). Artikel 4.1 zondert ook nog een aantal andere categorieën uit van het beschermingsregime van par. 4.1, zoals houtopstanden op erven of tuinen.
Houtopstanden buiten de bebouwde kom vallen wél onder het beschermingsregime van par. 4.1. Onder houtopstand wordt onder de Wnb verstaan een zelfstandige eenheid van bomen, boomvormers, struiken, hakhout of griend, die:
a. een oppervlakte grond beslaat van tien are of meer, of
b. bestaat uit een rijbeplanting die meer dan twintig bomen omvat, gerekend over het totaal aantal rijen.
In de Wnb geldt een verbod tot het vellen van houtopstanden buiten de bebouwde kom, behoudens voorafgaande melding bij Gedeputeerde Staten. Er gelden wettelijke uitzonderingen op dit verbod. Ook kunnen Provinciale Staten bij verordening een gehele of gedeeltelijke vrijstelling verlenen van het verbod. Over de melding kunnen Provinciale Staten bij verordening regels stellen. Verder kunnen Gedeputeerde Staten en kapverbod opleggen ter bescherming van bijzondere, natuur- of landschapswaarden. Ook geldt er een wettelijke herbeplantingsplicht als een houtopstand geheel of gedeeltelijk is geveld.
Nieuwe stelsel
In de kern wordt in het nieuwe stelsel het beschermingsregime uit de Wnb voortgezet. Maar dat gaat wel op een iets andere wijze, zoals ik zal toelichten. Verder wordt in het nieuwe stelsel een specifieke zorgplicht gesteld voor activiteiten met betrekking tot houtopstanden.
Het aanvullingsspoor natuur zet de Wet natuurbescherming om naar de Omgevingswet. In dit aanvullingsspoor staan aanvullingen van de Omgevingswet, de Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB’s) en de Omgevingsregeling.
Houtopstand
Het begrip houtopstand wordt in het nieuwe stelsel iets anders gedefinieerd in de Omgevingswet, namelijk als zelfstandige eenheid van bomen, boomvormers, struiken, hakhout of griend. De beperkingen uit de Wnb, dat het moet gaan om een oppervlakte grond van minstens 10 are of een rijbeplanting die meer dan twintig bomen omvat, hoort volgens de wetgever niet langer thuis in de wet zelf, maar in par. 11.3.1 van het Besluit activiteiten leefomgeving (‘Bal’).
Bebouwingscontour houtkap
Onder het nieuwe stelsel is geen ruimte meer voor een kapverordening. De gemeenteraad moet immers voor het gehele grondgebied van de gemeente één omgevingsplan vaststellen waarin regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen . Onder de Omgevingswet maakt natuur deel uit van het begrip fysieke leefomgeving .
In het omgevingsplan moet volgens de instructieregels van het Besluit kwaliteit leefomgeving (‘Bkl’) de zogenoemde bebouwingscontour houtkap worden opgenomen. De wetgever gaat er daarbij vanuit dat de grens van de bebouwingscontour over het algemeen samenvalt met hetgeen voorheen als ‘bebouwde kom’ werd aangeduid. Uit artikel 5.165 b van het Bkl blijkt dat voor het bepalen van de bebouwingscontour houtkap aangesloten moet worden bij het begrip stedelijk gebied.
Voor het stellen van regels door gemeenten in het omgevingsplan over houtopstanden binnen de bebouwingscontour houtkap gelden geen beperkingen. Die beperkingen gelden op grond van het Bal wel voor houtopstanden buiten de bebouwingscontour houtkap. Houtopstanden buiten deze bebouwingcontour worden beschermd door de regels van paragraaf 11.3.1 van het Bal. Op grond van die paragraaf geldt voor houtopstanden buiten de bebouwingscontour houtkap een meldplicht en een herbeplantingsplicht na het vellen of tenietgaan van houtopstanden. Net als onder de Wnb zal onder het nieuwe stelsel ook weer een aantal categorieën worden uitgezonderd van de meldplicht. Het nieuwe stelsel is wel aangegrepen om te verduidelijken dat notenbomen en struiken specifiek voor het oogsten van fruit, noten of vruchten niet onder de meldplicht vallen. Bij maatwerkregels op grond van artikel 11.117 van het Bal kunnen Provinciale Staten nadere regels stellen, of desgewenst verdergaande uitzonderingen op de meld- en herbeplantingsplicht toelaten.
Het voorgaande betekent niet dat de gemeenteraad in het omgevingsplan helemaal geen regels zou kunnen stellen over het vellen van houtopstanden buiten de bebouwingscontour houtkap. Uit artikel 11.112 van het Bal blijkt dat de regels over het vellen en herbeplanten van houtopstanden zijn gesteld met het oog op de natuurbescherming, de instandhouding van het bosareaal in Nederland en het beschermen van landschappelijke waarden. Deze opsomming van oogmerken is limitatief. Dat laat ruimte voor de gemeenteraad om met een ander oogmerk regels over het vellen van houtopstanden buiten de bebouwingscontour houtkap te stellen. Deze regels moeten wel passend zijn binnen de eigen taak van de gemeente.
Uit de Nota van Toelichting bij het Aanvullingsbesluit natuur kan worden afgeleid dat daarbij is gedacht aan regels die het behoud van cultureel erfgoed als oogmerk hebben, bijvoorbeeld ter bescherming van groene (aangelegde) monumenten. Ook kan worden gedacht aan regels vanuit het oogmerk van veiligheid, bijvoorbeeld over het kappen nabij gebouwen of de openbare weg. Verder kunnen gemeenteraden regels stellen over het aanplanten van houtopstanden, zonder dat daarvoor een houtopstand geveld is of teniet is gegaan, nu het Rijk daarover geen regels heeft gesteld.
Daarnaast kunnen gemeenteraden in het omgevingsplan regels stellen over het vellen van houtopstanden buiten de bebouwingscontour houtkap met betrekking tot de in het Bal van de meldplicht uitgezonderde categorieën, zoals de reeds genoemde categorie ‘bomen en struiken die specifiek voor het oogsten van fruit, noten of vruchten worden geteeld’.
Specifieke zorgplicht
Tot slot is in artikel 11.116 van het Bal een specifieke zorgplicht geformuleerd op grond van artikel 4.3 van de Omgevingswet. Uit de Nota van Toelichting bij het Aanvullingsbesluit Natuur kan worden afgeleid dat het uitgangspunt van deze specifieke zorgplicht is dat burgers, ondernemers en overheden alle activiteiten achterwege laten die nadelige gevolgen kunnen hebben in het licht van de in artikel 11.112 van het Bal bedoelde belangen (natuurbescherming, instandhouding areaal houtopstanden in Nederland, bescherming landschappelijke waarden).
Dat betekent dat degene die een handeling als het vellen of herbeplanten wil verrichten – en weet of redelijkerwijs kan weten dat die handeling nadelige gevolgen voor de genoemde belangen zou kunnen hebben – zich voor het uitvoeren van deze handeling op de hoogte stelt van de aanwezige natuur- of landschapswaarden, de kwetsbaarheid ervan en potentiële nadelige gevolgen van zijn handelen. Alleen als het achterwege laten van de activiteit met nadelige volgen redelijkerwijs niet kan worden gevergd, kan betrokkene de activiteit toch verrichten. Dan zal hij evenwel alle noodzakelijke maatregelen moeten treffen die in redelijkheid van hem kunnen worden verlangd om nadelige gevolgen te voorkomen. En bij de daadwerkelijke verrichting zal hij steeds alert moeten zijn op het daadwerkelijk achterwege blijven van de gevolgen. Als nadelige gevolgen niet zijn te voorkomen, moet hij maatregelen treffen om deze gevolgen zoveel mogelijk te beperken of – voor zover toch schade optreedt – ongedaan te maken. Als hij voor de afweging ten aanzien van de te treffen maatregelen niet over de nodige deskundigheid beschikt, zal hij een beroep op de deskundigheid van anderen moeten doen.
De artikelen 11.117, eerste lid, en 11.119, eerste lid, van het Bal voorzien in de mogelijkheid voor provincies om ten aanzien van de in artikel 11.116 opgenomen zorgplicht, maatwerkregels en maatwerkvoorschriften te stellen. De maatwerkregels (generiek) worden gesteld door Provinciale Staten bij omgevingsverordening. De maatwerkvoorschriften (individueel) worden gesteld door Gedeputeerde Staten bij beschikking. Het is daarbij niet toegestaan om af te wijken van de specifieke zorgplicht van artikel 11.116. Het is provincies alleen toegestaan om de specifieke zorgplicht nader in te vullen (te concretiseren) in het licht van de in artikel 11.112 van het Bal bedoelde belangen (natuurbescherming, instandhouding areaal houtopstanden in Nederland, bescherming landschappelijke waarden). Daarbij kan gedacht worden aan maatwerk ten aanzien van de wijze van kappen, zoals de inzet van materieel of de aan- en afvoerroute van de gevelde bomen.
Dit blog betreft een bewerkte versie van een eerder geplaatst artikel in het magazine Nysingh Nieuws | Omgevingswet | Editie 3. Heeft u interesse in het volledige magazine? Bezoek dan de themapagina over de Omgevingswet.