Het tekort aan betaalbare woningen vraagt om gerichte sturing door gemeenten. Via het omgevingsplan kunnen zij regels stellen over woningbouwcategorieën, doelgroepen en instandhoudingstermijnen. Met de gedeeltelijke inwerkingtreding van de Wet versterking regie volkshuisvesting (hierna: Wvrv) op 1 juli 2026 krijgen overheden aanvullende instrumenten en verplichtingen om de woningbouw te sturen. In deze bijdrage bespreken wij de bestaande doelgroepenregels en de wijzigingen die de Wvrv en het voorgenomen Besluit versterking regie volkshuisvesting (hierna: Bvrv) met zich brengen voor betaalbare woningbouw.
Meer over de Wet versterking regie volkshuisvesting
Voor een overzicht van de wijzigingen die de Wvrv met zich brengt, verwijzen wij naar eerdere blogs op onze website (Wet versterking regie volkshuisvesting; Wet versterking regie volkshuisvesting in aantocht! ; Wet versterking regie volkshuisvesting: wat verandert er procedureel?).
Overgangsrecht doelgroepenverordening
Sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet met AMvB’s op 1 januari 2024 biedt het Besluit kwaliteit leefomgeving (hierna: Bkl) de grondslag om regels over betaalbare woningen (woningbouwcategorieën), de daarvoor aangewezen doelgroepen en de instandhouding daarvan in het omgevingsplan op te nemen. Onder het oude recht waren deze regels verdeeld over onder meer het bestemmingsplan, het exploitatieplan en de gemeentelijke doelgroepenverordening. Artikel 8.2.15a van het Invoeringsbesluit Omgevingswet regelt dat een doelgroepenverordening die vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet is vastgesteld, blijft gelden tot 1 januari 2032. Vanaf die datum vervalt de doelgroepenverordening van rechtswege. Sinds 1 januari 2024 kan een bestaande doelgroepenverordening niet meer als zelfstandige verordening worden gewijzigd. Gemeenten kunnen de daarin opgenomen regels wel vervangen door nieuwe regels in het omgevingsplan. Die regels moeten voldoen aan de instructieregel van artikel 5.161c Bkl. Voor een locatie waarvoor al eerder nieuwe regels over woningbouwcategorieën in het omgevingsplan worden gesteld, moet vanaf dat eerdere moment aan artikel 5.161c Bkl worden voldaan.
Wanneer en voor welke categorieën woningen mogen gemeenten regels stellen?
Uit de instructieregel van 5.161c van het Bkl volgt dat regels over woningbouwcategorieën in een omgevingsplan mogen worden gesteld, als een omgevingsplan bouwactiviteiten toelaat waarvoor verplicht kosten moeten worden verhaald ingevolge artikel 13.11, eerste lid, Omgevingswet. De categorieën woningen waarvoor regels mogen worden gesteld zijn sociale huurwoningen, sociale koopwoningen, middenhuurwoningen en woningen die alleen mogen worden gebouwd in particulier opdrachtgeverschap. Op die laatste categorie gaan wij in deze bijdrage niet in. Artikel 5.161c Bkl bepaalt tevens wanneer van deze woningbouwcategorieën sprake is. De regeling ziet op te realiseren woningen en biedt dus geen grondslag om bestaande woningen uitsluitend vanwege hun bestaande gebruik alsnog als een van deze woningbouwcategorieën aan te wijzen. Daarnaast blijft het mogelijk om in een anterieure overeenkomst afspraken te maken over woningbouwcategorieën.
Waar moeten deze regels aan voldoen?
Vanaf 1 januari 2032, of zoveel eerder als voor een locatie nieuwe regels over woningbouwcategorieën in het omgevingsplan worden gesteld, moet aan artikel 5.161c Bkl worden voldaan. Als het omgevingsplan regels stelt over sociale huurwoningen, sociale koopwoningen of geliberaliseerde woningen voor middenhuur, moet het plan ook verzekeren dat deze woningen gedurende een in het omgevingsplan bepaalde termijn beschikbaar blijven voor de doelgroep. Op grond van het huidige artikel 5.161c, derde lid, Bkl geldt voor sociale huurwoningen een minimale instandhoudingstermijn van tien jaar na ingebruikname. Voor sociale koopwoningen bedraagt de instandhoudingstermijn ten minste één en ten hoogste tien jaar na ingebruikname. Voor geliberaliseerde woningen voor middenhuur geldt eveneens een minimale termijn van tien jaar na ingebruikname.
Het ontwerp-Bvrv voorziet op dit punt in belangrijke wijzigingen. Het huidige artikel 5.161c Bkl wordt volgens het ontwerp vervangen door artikel 5.162a Bkl. Daarbij wordt de minimale instandhoudingstermijn voor sociale huurwoningen verlengd van tien naar vijfentwintig jaar. Ook maakt het begrip sociale koopwoning plaats voor betaalbare koopwoning. Voor betaalbare koopwoningen blijft een instandhoudingstermijn van minimaal één en maximaal tien jaar gelden, maar wordt toegevoegd dat deze termijn berekend wordt vanaf het sluiten van de koopovereenkomst. Voor middenhuurwoningen blijft een minimale instandhoudingstermijn van tien jaar gelden.
Welke veranderingen brengen de Wvrv en het Bvrv voor doelgroepenregels met zich?
De Wvrv en het ontwerp-Bvrv zijn erop gericht de regie van overheden op onder meer de betaalbare woningbouwopgave te versterken. Hierna lichten wij het gemeentelijke volkshuisvestingsprogramma en de daarin op te nemen betaalbaarheidsprogrammering uit.
Artikel 2.1, vijfde lid, Omgevingswet bepaalt sinds de gedeeltelijke inwerkingtreding van de Wvrv op 1 juli 2026 dat bestuursorganen hun taken en bevoegdheden op grond van de Omgevingswet onder meer uitoefenen met het oog op een evenwichtige samenstelling van de woningvoorraad. Uit artikel 3.6, derde lid, Omgevingswet volgt daarnaast de verplichting voor gemeenten om een volkshuisvestingsprogramma vast te stellen. Dit programma vervangt het op uitvoering gerichte deel van de woonvisie. Bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip moet het gemeentelijk volkshuisvestingsprogramma gereed zijn. Dit tijdstip is blijkens het inwerkingtredingsbesluit van de Wvrv voorzien op 1 juli 2027.
Het ontwerp-Bvrv voorziet in instructieregels in het Bkl over de inhoud van het volkshuisvestingsprogramma. De Afdeling advisering van de Raad van State heeft op 21 oktober 2026 advies uitgebracht over het ontwerpbesluit. Naar verwachting treedt het Bvrv per 1 januari 2027 in werking.
Het ontwerp-Bvrv bevat instructieregels voor de volkshuisvestingsprogramma’s van gemeenten, provincies en het Rijk. Uitgangspunt is dat twee derde van alle toevoegingen aan de woningvoorraad uit betaalbare woningen bestaat en 30% uit sociale huurwoningen. Daarbij kan het niet alleen gaan om nieuwbouw, maar ook om toevoegingen van zelfstandige woningen door bijvoorbeeld flexwoningen, woningsplitsing, vastgoedtransformatie of optoppen (nota van toelichting ontwerp Bvrv, p. 37; ontwerp artikel 4.34, eerste lid, onder a, Bkl). Deze doelstellingen gelden op nationaal en provinciaal niveau en per woningbouwregio. Zij gelden dus niet als zodanig per gemeente, wijk of afzonderlijk woningbouwproject.
Voor gemeenten bevat het ontwerp een verdere verdeelsystematiek. Gemeenten waarvan het aandeel sociale huurwoningen in de gemeentelijke woningvoorraad lager is dan of gelijk is aan het landelijk gemiddelde, moeten in hun volkshuisvestingsprogramma in beginsel 30% sociale huur programmeren (ontwerp artikel 4.34, derde lid, onder a, Bkl). Gemeenten waarvan het aandeel sociale huurwoningen boven het landelijk gemiddelde ligt, moeten in beginsel 40% middenhuurwoningen of betaalbare koopwoningen programmeren (ontwerp artikel 4.34, derde lid, onder b, Bkl).
Daarnaast moet iedere gemeente een regionaal verdeeld aandeel betaalbare woningen programmeren, zodat binnen de woningbouwregio gezamenlijk de doelstellingen van twee derde betaalbare woningen en 30% sociale huur worden gerealiseerd (ontwerp artikel 4.34, derde lid, onder c, Bkl). De verdeling van deze aanvullende regionale opgave vindt plaats onder regie van de provincie (nota van toelichting ontwerp Bvrv, p. 13).
Relevantie voor de praktijk
Met de (gedeeltelijke) inwerkingtreding van de Wvrv en de voorziene inwerkingtreding van het Bvrv komt veel op gemeenten af. Gemeenten moeten onder meer een volkshuisvestingsprogramma opstellen en regionaal afspraken maken over de verdeling van de betaalbare woningbouwopgave.
Daarbij moet onderscheid worden gemaakt tussen de programmering van betaalbare woningbouw in het volkshuisvestingsprogramma en de juridische borging daarvan in het omgevingsplan. Het ontwerp-Bvrv bevat instructieregels voor de percentages die in de gemeentelijke woningbouwprogrammering een plaats moeten krijgen. Met regels over woningbouwcategorieën en doelgroepen in het omgevingsplan kunnen gemeenten vervolgens publiekrechtelijk borgen dat op concrete locaties woningen in bepaalde betaalbaarheidscategorieën worden gerealiseerd en gedurende een bepaalde periode voor de beoogde doelgroep beschikbaar blijven. Hoewel gemeenten niet verplicht zijn om voor iedere ontwikkeling dergelijke regels in het omgevingsplan op te nemen, verwachten wij wel dat zij dit steeds vaker zullen doen om uitvoering te geven aan hun volkshuisvestingsprogramma en de regionale afspraken over betaalbare woningbouw.
Meer weten?
Neem gerust contact met ons op bij vragen over de doelgroepenregels of de Wvrv. Wij houden de ontwikkelingen op het gebied van de Wvrv voor u in de gaten. Tijdens het webinar actualiteiten woningbouw op 19 november 2026 gaan wij onder meer in op de gevolgen voor gemeentelijke praktijk van de inwerkingtreding van de Wvrv.
