Nieuwe lijn van de Afdeling bij de toepassing van het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht

De Afdeling heeft op 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1694) een belangrijke uitspraak gedaan over de toepassing van het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht. De uitspraak bevat een koerswijziging als het gaat om de toepassing van het vertrouwensbeginsel en heeft gevolgen voor de overheidspraktijk; bestuurders en ambtenaren kunnen met hun uitlatingen en gedragingen bestuursorganen sneller binden dan voorheen.

Wat was er aan de hand?

De uitspraak heeft betrekking op een zonder vergunning gebouwd dakterras. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam had de eigenaar van de woning waarop het dakterras is gebouwd onder oplegging van een dwangsom gelast het dakterras verwijderen. De eigenaar stelde zich op het standpunt dat de bouwinspecteur en andere ambtenaren destijds hebben toegezegd dat er geen vergunning voor het dakterras nodig was en dat zij ongemoeid zou worden gelaten. Volgens de eigenaar kon zij er dan ook op vertrouwen dat aan haar geen dwangsom zou worden opgelegd.

Stappenplan

In de uitspraak zet de Afdeling in navolging van de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 20 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:896) uiteen welke drie stappen moeten worden doorlopen als iemand een beroep op het vertrouwensbeginsel doet. Het gaat om de volgende drie stappen:

1. Bij de eerste stap moet de vraag worden beantwoord of er (door bijvoorbeeld een bestuurder, een ambtenaar of een derde) een toezegging is gedaan.
2. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend.
3. Bij de derde stap moet, indien de eerste twee vragen bevestigend worden beantwoord, de vraag worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.

De eerste stap

Een toezegging kan bestaan uit een uitlating of een gedraging. Om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, dient degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend.

De Afdeling overweegt dat degene die een beroep doet op het vertrouwensbeginsel te goeder trouw moet zijn. Hierbij is van belang dat op degene die een beroep op het vertrouwensbeginsel doet een onderzoeksplicht rust. Welbewuste standpuntbepalingen zullen doorgaans in een schriftelijk stuk zijn vastgelegd, maar ook zonder een schriftelijk stuk kan de uitlating en/of gedraging aannemelijk zijn. Daarbij kan van belang zijn of het bestuursorgaan de uitlating en/of gedraging niet of onvoldoende betwist. Bij de vraag of een toezegging is gedaan, speelt ook de deskundigheid van de betrokkene een rol en is verder van belang dat de uitlating en/of gedraging toegesneden moet zijn op de concrete situatie. De Afdeling merkt hierbij op dat algemene voorlichting of uitlatingen over een ander geval of jegens derden niet zijn aan te merken als een toezegging. Bovendien is er geen sprake van een toezegging als er uitdrukkelijk een voorbehoud is gemaakt.

De tweede stap

De Afdeling zal in gevallen, waarin niet uitdrukkelijk is aangegeven dat de toezegging namens het bevoegde orgaan wordt gedaan, voortaan minder de nadruk leggen op de precieze bevoegdheidsverdeling. Dit betekent dat ook in die gevallen waarin niet uitdrukkelijk is aangegeven dat de toezegging namens het bevoegde orgaan wordt gedaan, een toezegging kan worden toegerekend aan het bevoegde orgaan, als de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat degene die de toezegging heeft gedaan de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.

Als voorbeeld noemt de Afdeling een wethouder die de indruk wekt dat hij de opvatting van het college vertolkt en op het terrein van zijn portefeuille toezeggingen doet, terwijl het voor de betrokkene niet eenvoudig kenbaar is dat deze wethouder daartoe niet bevoegd is. De Afdeling is verder van oordeel dat ook een inspecteur bouw- en woningtoezicht, en daarnaast ook een medewerker van de afdeling vergunningverlening of de afdeling handhaving, een toezegging kan doen over een onderwerp dat zijn werkgebied betreft, die aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Toezeggingen van medewerkers die slechts algemene informatie behoren te verstrekken, zoals een baliemedewerker, kunnen naar het oordeel van de Afdeling het bevoegde orgaan niet binden.

De derde stap

De derde stap houdt in dat de betrokken belangen moeten worden afgewogen. De Afdeling benadrukt dat het vertrouwensbeginsel niet met zich brengt dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd. Daartoe is vereist dat bij afweging van de betrokken belangen, waarbij het belang van degene bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt zwaar weegt, geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de verwachtingen in de weg staan. Hierbij kan worden gedacht aan strijd met de wet, het algemeen belang en meer specifiek, veel voorkomend in het omgevingsrecht, belangen van derden.

De Afdeling overweegt in dit verband dat het algemeen belang dat gediend is bij handhaving in zijn algemeenheid weliswaar zwaar weegt, maar, indien een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel wordt gedaan, niet doorslaggevend hoeft te zijn, als er geen concrete bedreigde belangen van enige betekenis aangewezen kunnen worden. Indien er zwaarder wegende belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de schade die er zonder het vertrouwen niet geweest zou zijn te vergoeden als onderdeel van diezelfde besluitvorming.

Toepassing van het stappenplan

Na toepassing van het stappenplan komt de Afdeling in de kwestie over het dakterras tot de conclusie dat het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt. Bij toepassing van de derde stap oordeelt de Afdeling dat, hoewel het vertrouwensbeginsel niet zover strekt dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd, het college in redelijkheid van handhaving had moeten afzien, omdat het dakterras al 25 jaar aanwezig is, het college daarvan op de hoogte was, maar geen reden zag om daartegen handhavend op te treden, er niet is gebleken van klachten van derden en er bovendien ook op de naastgelegen panden dakterrassen aanwezig zijn.

In een tweede uitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1778) heeft de Afdeling uitspraak gedaan in een zaak waarin, na toepassing van voornoemd stappenplan, een beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt.

Wat betekent dit voor de praktijk?

De nieuwe lijn van de Afdeling heeft gevolgen voor de overheidspraktijk. Op basis van deze nieuwe lijn kunnen bestuurders en ambtenaren met hun uitlatingen en/of gedragingen bestuursorganen makkelijker binden dan voorheen.

Om te voorkomen dat uitlatingen en/of gedragingen van bestuurders en ambtenaren worden toegerekend aan het bevoegde orgaan, doen bestuurders en ambtenaren er goed aan om – helemaal als zij uitlatingen/mededelingen doen waarvan zij niet zeker weten dat de inhoud ervan juist is en/of waarvan zij niet zeker weten daarmee het standpunt van het bevoegd gezag kenbaar te maken – i) uitlatingen schriftelijk vast te leggen én ii) altijd een uitdrukkelijk en specifiek voorbehoud te maken, bijvoorbeeld door kenbaar te maken dat het aan het bevoegd gezag is om te beslissen.