In een uitspraak van 15 februari 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:606) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) haar eerdere jurisprudentielijn inzake het relativiteitsvereiste in het omgevingsrechtelijke zaken genuanceerd.
Voortaan komt aan procedurele normen die verband houden met het recht op inspraak zelfstandige betekenis toe. Voor het kunnen inroepen van een schending van een procedurele norm over het recht op inspraak is het beschermingsbereik van de onderliggende materiële norm niet langer bepalend.
Het relativiteitsvereiste en de oude jurisprudentielijn
Het relativiteitsvereiste zoals vervat in artikel 8:69a van de Awb luidt: “De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot de bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.”
In de eerdere jurisprudentielijn over het relativiteitsvereiste heeft de Afdeling – kortgezegd – overwogen dat aan procedurele normen of formele rechtsbeginselen geen zelfstandige betekenis toekomt. Dit betekent dat wanneer de schending van een ingeroepen materiële norm niet tot vernietiging van een besluit kan leiden, omdat die norm niet strekt tot de bescherming van de belangen van degene die de norm inroept, datzelfde geldt voor de schending van de procedurele norm of formele rechtsbeginselen (ABRvS 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706).
Waar ging het hier over?
In de uitspraak van 15 februari 2023 ging het om de vaststelling van een bestemmingsplan door de raad van de gemeente Heeze-Leende. Een omwonende van het plangebied gaat tegen de vaststelling van het bestemmingsplan in beroep. Bij de Afdeling stelt de omwonende dat de Aerius-berekening niet ter inzage heeft gelegen, waardoor aan hem de mogelijkheid is ontnomen om aan de raad een onderbouwde zienswijze voor te leggen, aangaande de stikstofdepositie van de uitvoering van het plan.
De appellant woont op 1,5 kilometer van een Natura 2000-gebied. Deze afstand is volgens vaste rechtspraak te groot om verwevenheid aan te kunnen nemen tussen het belang van een goed woon- en leefklimaat van appellant en het algemene belang dat de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) beschermt. De materiële norm uit de Wnb strekt in dit geval niet tot de bescherming van de belangen van de appellant, zodat de eventuele schending van die materiële norm niet kan leiden tot vernietiging van het besluit. Dit zou gelet op de aangehaalde jurisprudentielijn betekenen dat ook een beroep op de procedurele norm dat de Aerius-berekening niet ter inzage heeft gelegen, niet kan leiden tot vernietiging van het bestemmingsplan.
De nuancering van de Afdeling
Met de uitspraak van 15 februari 2023 heeft de Afdeling deze jurisprudentielijn genuanceerd, omdat deze niet in overeenstemming zou zijn met de Afdelingsuitspraak van 4 mei 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:953) over de betekenis van het Varkens in Nood-arrest. Uit deze uitspraak volgt dat ook niet-belanghebbenden toegang tot de rechter moeten hebben, voor zover in het nationale recht inspraakmogelijkheden zijn opengesteld, en zij van dit recht gebruik hebben gemaakt. Het Verdrag van Aarhus – dat centraal staat in het Varkens in Nood-arrest – is immers gericht op het bevorderen van de nuttige werking van inspraakrechten in omgevingsrechtelijke zaken.
De Afdeling oordeelt dat niet-belanghebbenden die zienswijzen hebben ingediend, de naleving van de ingeroepen procedurele norm over het recht op inspraak zouden moeten kunnen afdwingen bij de rechter. Een andere uitleg waarbij het relativiteitsvereiste zou worden tegengeworpen, zou tot een onwenselijke situatie leiden waarin in het nationale omgevingsrecht alsnog geen doeltreffende toegang tot de rechter zou bestaan. Dit is in strijd met het Varkens in Nood-arrest en het Verdrag van Aarhus. De Afdeling kent daarom voortaan bij de toepassing van het relativiteitsvereiste aan procedurele normen over het recht op inspraak zelfstandige betekenis toe. De onderliggende materiële norm is niet langer bepalend. Dit geldt in het vervolg zowel voor belanghebbenden als niet-belanghebbenden.
Wat betekent dit in deze zaak?
Door het feit dat de Aerius-berekening niet ter inzage heeft gelegen terwijl dit wel had gemoeten – gelet op artikel 3:11 Awb – heeft de appellant geen zienswijze ten aanzien daarvan naar voren kunnen brengen. De Afdeling oordeelt dat het bestemmingsplan in zoverre niet met de nodige zorgvuldigheid is voorbereid. De Afdeling overweegt vervolgens dat in dit geval op voorhand duidelijk is dat het alsnog herstellen van het inspraakgebrek niet tot een ander besluit met een andere uitkomst kan leiden. Appellant heeft immers bij de definitieve vaststelling van het bestemmingsplan alsnog de Aerius-berekening ingezien en heeft bovendien geen inhoudelijke gronden aangevoerd die zouden moeten leiden tot de conclusie dat de Aerius-berekening gebreken vertoont. Het inspraakgebrek leidt in dit geval dus niet tot vernietiging van het bestemmingsplan.
Betekenis voor de praktijk
Met de uitspraak van 15 februari 2023 heeft de Afdeling de werking van het relativiteitsvereiste aangaande het recht op inspraak verduidelijkt. Deze nuancering lijkt in de praktijk van beperkte betekenis, omdat de nuancering uitsluitend ziet op het recht op inspraak in omgevingsrechtelijke zaken en op inspraakrechten die een belanghebbende of een niet-belanghebbende zelf aan het nationale recht ontlenen. (Niet-)belanghebbenden kunnen dus voortaan ook in beroep wijzen op een schending van het inspraakrecht. De rechter zal naar verwachting veelal tot het oordeel komen dat het besluit niet anders zou hebben geluid zonder het inspraakgebrek, zodat een schending niet tot een vernietiging zal leiden. Hiervan is volgens ons al snel sprake, bijvoorbeeld doordat stukken alsnog ter inzage zijn gelegd of doordat het gebrek wordt gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb.