Een zaak beperkt zich niet altijd tot één rechtsgebied. Wij dus ook niet.

Meest gestelde bestuursrechtelijke vragen tijdens de Corona-uitbraak

woensdag 25 maart 2020

bestuursrechtelijke vragen

Update 30 maart 2020

Veel van onze overheidscliënten willen gedurende de Corona-uitbraak zoveel mogelijk doorgaan met het primaire proces. Dat juichen wij van harte toe. Om de focus op het primaire proces te kunnen houden, delen wij daarom graag met u de antwoorden op de meest gestelde vragen op het terrein van het bestuursrecht.

De antwoorden worden gedurende de Corona-uitbraak zoveel mogelijk aangepast aan de hand van de actualiteit. Ook plaatsen wij regelmatig nieuwe vragen en antwoorden uit uw en onze praktijk.


  1. Hoe voldoen wij aan onze verplichting om (ontwerp-)besluiten ter inzage te leggen nu onze gebouwen gesloten zijn voor het publiek?
  2. Hoe kunnen we voorkomen dat we te laat een besluit nemen?
  3. Moeten wij bij handhavingsbesluiten rekening houden met de huidige crisissituatie
  4. Wat is een Noodverordening?
  5. Hoe kan naleving van die noodverordeningen worden afgedwongen, bijvoorbeeld als een eigenaar van een horecaonderneming zijn zaak geopend houdt?
  6. Hoe zit het met de bevoegdheden van de burgemeester in deze crisissituatie?
  7. Hoe kunnen onze bestuursorganen rechtmatige besluiten nemen als het vereiste quorum niet kan worden behaald?
  8. Hoe moet worden omgegaan met horen in bezwaar?
  9. Hoe ziet de aangepaste noodverordening eruit?
  10. Mag de burgemeester nog gebruik maken van zijn bevoegdheid om woningen te sluiten bij overtredingen van de Opiumwet?
  11. Is het voor bestuursorganen mogelijk om berichten per e-mail te verzenden aan burgers en bedrijven?

1. Hoe voldoen wij aan onze verplichting om (ontwerp-)besluiten ter inzage te leggen nu onze gebouwen gesloten zijn voor het publiek

Overheidsgebouwen zijn op dit moment gesloten voor het publiek tot in ieder geval 6 april a.s. Dat betekent dat het praktisch niet mogelijk is voor burgers om een papieren versie van het ontwerpbesluit met de daarbij behorende stukken te komen inzien. En dat kan problemen opleveren in die gevallen waarin de terinzagelegging van papieren versies wel verplicht is, zoals bij bestemmingsplannen.

Papieren terinzagelegging

Bestuursorganen moeten besluiten die voorbereid worden met toepassing van de uniforme voorbereidingsprocedure ter inzage leggen (artikel 3:11, eerste lid van de Awb). De termijn van terinzagelegging is in beginsel zes weken, tenzij in een bijzondere wet anders is bepaald (zie artikel 3:16, eerste lid van de Awb).

De huidige praktijk

Wij zien dat bestuursorganen op dit moment bij de aanvang van de uniforme voorbereidingsprocedure bij ontwerpbestemmingsplannen voor een langere termijn van terinzagelegging kiezen. Daarbij worden zes weken plus drie weken (de duur van de huidige maatregelen) gehanteerd. Ook kiezen bestuursorganen er voor om in de kennisgeving van de terinzagelegging expliciet de mededeling te doen van het feit dat de ontwerpbesluiten alleen digitaal ter inzage liggen.

Het is de vraag of daarmee aan de wettelijke verplichting wordt voldaan. Die vraag doet zich ook voor bij de situatie waarin de ontwerpbesluiten al ter inzage waren gelegd vóórdat de sluitingsmaatregelen waren genomen.

Strenge lijn Afdeling

Het is bekend dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘Afdeling’) vrij streng oordeelt over de situatie waarin niet is voldaan aan de verplichting van de terinzagelegging. Het niet op de juiste wijze ter inzage leggen van het ontwerpbesluit en de daarop betrekking hebbende stukken zal in beginsel leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.

In 2016 heeft de Afdeling al eens uitgemaakt dat het slechts digitaal ter beschikking stellen van een ontwerpbestemmingsplan tot vernietiging van het bestemmingsplan leidt (zie uitspraak van 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:641) met als reden dat de elektronische beschikbaarstelling – als bedoeld in artikel 3.8, eerste lid, onder a, van de Wro – een aanvullende regeling is ten opzichte van de terinzagelegging in artikel 3:11, eerste lid, van de Awb.

Toepassing artikel 6:22 Awb

Onder omstandigheden kan het gebrek in de terinzagelegging met toepassing van art. 6:22 Awb worden gepasseerd. In dit artikel is geregeld dat een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, in stand kan worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.

De beoordeling van de huidige praktijk

Het meest kansrijk achten wij een beroep op artikel 6:22 van de Awb in de hiervoor beschreven situatie waarin de bestuursorganen de termijn van de terinzagelegging verlengd hebben met de duur van de huidige maatregelen.

De situatie waarin de ontwerpbesluiten al ter inzage waren gelegd vóórdat de sluitingsmaatregelen waren genomen, zal de facto leiden tot een kortere termijn van terinzagelegging.

In die situatie zouden bestuursorganen onder omstandigheden met een beroep op artikel 6:22 van de Awb en een uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2012 kunnen betogen dat het besluit toch in stand moet blijven. In deze uitspraak had het ontwerpbesluit – in strijd met artikel 3:11, vierde lid, en artikel 3:16, eerste lid, van de Awb – niet zes weken, maar vijf weken en twee dagen ter inzage gelegen [ECLI:NL:RVS:2012:BV1204]. De Afdeling oordeelde dat de appellanten niet in hun belangen waren geschaad. Daarbij speelde een rol dat zij zienswijzen naar voren hadden kunnen brengen die zijn betrokken in de besluitvorming en dat zij vervolgens ontvankelijk beroep hebben kunnen instellen. Verder was niet gebleken dat er andere belanghebbenden in hun belangen zijn geschaad doordat het ontwerpbesluit vijf dagen te laat ter inzage is gelegd. Door het bestuursorgaan was onbetwist gesteld dat in de periode van vijf dagen dat het ontwerpbesluit ten onrechte niet ter inzage had gelegen, niet om inzage van het ontwerpbesluit is verzocht. Verder waren er geen belanghebbenden die hebben aangevoerd dat zij door de handelwijze van het dagelijks bestuur geen zienswijze naar voren hebben kunnen brengen.

Een ander voorbeeld uit de rechtspraak is de uitspraak van 23 mei 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1699). Daarin had het bestuursorgaan het ontwerpbesluit slechts zes dagen ter inzage gelegd en aan een verzoek van een belanghebbende om verlenging van die termijn geen gehoor gegeven. De Afdeling zag in die situatie geen aanleiding om artikel 6:22 van de Awb toe te passen. Bij een terinzagelegging van zes dagen waar de wet zes weken voorschrijft, is het naar onze mening moeilijk voorstelbaar dat belanghebbenden niet in hun belangen zijn geschaad.

De situatie waarin het ontwerpbesluit alleen digitaal ter inzage wordt gelegd, lijkt op basis van deze rechtspraak niet met een beroep op artikel 6:22 van de Awb te kunnen worden gered. Als toch een poging wordt gedaan, dan zal dat volgens ons alleen kunnen slagen als niemand heeft geklaagd over het feit dat het ontwerpbesluit alleen digitaal ter inzage heeft gelegen, dan wel dat het bestuursorgaan bij klachten het ontwerpbesluit met de stukken in kopie heeft verstrekt aan de klager.awb

Advies

Uitgangspunt in de rechtspraak is, dat fouten in de papieren terinzagelegging, leiden tot de vernietiging van het besluit. Dat is slechts anders als met een beroep op artikel 6:22 van de Awb het gebrek kan worden gepasseerd. Dat kan alleen indien aannemelijk is dat de belanghebbenden door de gebreken die kleven aan de terinzagelegging niet zijn benadeeld. Hoe korter de termijn van terinzagelegging hoe lastiger het zal zijn om dat te bewijzen. Bij twijfel geven wij u in overweging om – nadat de maatregelen zijn opgeheven en alle gebouwen weer open zijn – opnieuw een kennisgeving te doen en het ontwerpbesluit opnieuw ter inzage te leggen.

Sommige overheden hebben inmiddels in een verordening bepaald dat het besluit met bijbehorende stukken uitsluitend elektronisch ter inzage wordt gelegd en bij uitsluiting elektronisch wordt verzonden. Uit de parlementaire geschiedenis en rechtspraak van de Afdeling leiden wij af dat deze werkwijze toelaatbaar is (zie Kamerstukken II 2001-2002, 28 483, nr. 3, p. 3 en p. 38-39 en ABRvS 30 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3628, r.o. 2.4).

Naar boven

2. Hoe kunnen we voorkomen dat we te laat een besluit nemen?

Het Coronavirus heeft ertoe geleid dat de agenda’s van de bestuursorganen die besluiten moeten nemen op een aanvraag, zoals burgmeester en wethouders, Gedeputeerde Staten en het dagelijks bestuur van het waterschap, worden aangepast. Daardoor kan het zijn dat het besluit dat u had voorbereid van de agenda is gehaald. Er dreigt een termijnoverschrijding. U vreest voor ingebrekestellingen en dwangsommen, dat beroepen tegen het niet tijdig nemen van een besluit worden ingediend en voor rechtswege verleende vergunningen.

Wat kunt u hiertegen doen?

Overmacht?

Het eerste dat wij ons hebben afgevraagd is of de maatregelen die in het kader van het Coronavirus zijn getroffen, dan wel de gevolgen van die maatregelen een beroep op overmacht rechtvaardigen. Artikel 4:15, tweede lid onder a van de Awb geeft bestuursorganen namelijk de mogelijkheid om in geval van overmacht de termijn voor het geven van een beschikking op te schorten. In geval van overmacht moet het bestuursorgaan zo spoedig mogelijk aan de aanvrager mededelen dat de beslistermijn is opgeschort. Daarbij moet ook worden aangegeven binnen welke termijn de beschikking wel tegemoet kan worden gezien (zie artikel 4:15, derde lid Awb).

Van overmacht is volgens de wetsgeschiedenis slechts sprake bij een onmogelijkheid om te beslissen, die veroorzaakt wordt door abnormale en onvoorziene omstandigheden buiten toedoen van het bestuursorgaan en die ook buiten zijn risicosfeer liggen (zie Kamerstukken II 2004/05, 29 934, nr. 3, p. 9, Kamerstukken II 2005/06, 30435, 3, p. 15; Kamerstukken I 2006/07, 29934, D, p. 10).

Er is niet heel veel rechtspraak over deze verdagingsgrond. Uit een uitspraak van de President van het College van beroep voor het bedrijfsleven lijkt te volgen dat een agenderingsprobleem voor rekening en risico van het bestuursorgaan komt (CBB, 28 april 1995, zaaknr. 95/0498/106/215, JB 1995/136).

Als vertraging in de besluitvorming enkel is terug te voeren op een agendaprobleem, schatten wij op basis van de wetsgeschiedenis en voormelde uitspraak, in dat onder de huidige maatregelen geen geslaagd beroep kan worden gedaan op overmacht in de zin van artikel 4:15, tweede lid onder a van de Awb.

Een beroep op overmacht zou naar onze mening wel kunnen slagen als de besluitvorming afhankelijk is van fysiek contact, zoals een bezoek ter plaatse. Daarbij kunt u denken aan het zogenoemde ‘keukentafelgesprek’ dat gevoerd moet worden naar aanleiding van meldingen op grond van de Wmo 2015. Wij begrepen dat gemeenten voor die gevallen de mogelijkheid overwegen om tijdelijke maatwerkvoorzieningen toe te kennen, zodat kwetsbare groepen op die manier tijdelijk geholpen kunnen worden.

Ook zou naar onze mening een beroep op overmacht kunnen slagen als het voor de besluitvorming nodig is dat een groep mensen bij elkaar komt. U kunt daarbij denken aan het horen door een bezwaarcommissie. Wij verwijzen u graag naar het antwoord op de vraag: ‘Hoe moet worden omgegaan met horen in bezwaar?

Andere mogelijkheden 

U zult bij agendaproblemen dus van andere verdagingsgronden van artikel 4:15 van de Awb gebruik moeten maken om een termijnoverschrijding af te kunnen wenden:

  1. U vraagt aan de aanvrager uitstel en de aanvrager stemt daarmee in;
  2. Bij incomplete aanvragen nodigt u de aanvrager uit om de aanvraag aan te vullen en wordt de termijn opgeschort, tot de dag waarop de aanvraag is aangevuld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken;
  3. Er is informatie nodig van een buitenlandse instantie en de termijn wordt opgeschort tot de dag waarop deze informatie is ontvangen of verder uitstel niet meer redelijk is;
  4. De vertraging kan aan de aanvrager worden toegerekend.

Verder kan bij besluiten op verzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur nog enige tijd worden gewonnen door een iets langere termijn voor het geven van aan zienswijze op de voorgenomen openbaarmaking te hanteren (zie artikel 6, derde lid van de Wob).

Naar boven

3. Moeten wij bij handhavingsbesluiten rekening houden met de huidige crisissituatie?

Bij de beantwoording van deze vraag zien wij drie relevante onderwerpen:

  1. Zijn het Coronavirus en de gevolgen daarvan bijzondere omstandigheden om van handhavend optreden af te zien?
  2. Moet bij het stellen van de begunstigingstermijn rekening worden gehouden met het Coronavirus en de gevolgen daarvan?
  3. Heeft de overtreder het nog wel in zijn macht om aan de last te voldoen?

Bijzondere omstandigheden

Bij overtreding van een wettelijk voorschrift geldt dat het bestuursorgaan – dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden – in de regel van deze bevoegdheid gebruik moet maken. Dit wordt ook wel de beginselplicht tot handhaving genoemd. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan besluiten niet handhavend op te treden. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Daarnaast kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

In de praktijk wordt vaak een beroep gedaan op de ‘onevenredigheid van de handhaving’ maar een dergelijk beroep wordt door de Afdeling over het algemeen zelden gehonoreerd. Zo werd een beroep op (slechte) gezondheid en ziekte niet als een reden gezien om af te zien van handhavend optreden (zie ABRvS 12 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1880).

Wij schatten in dat het Coronavirus en de gevolgen daarvan op dit moment niet als bijzondere omstandigheden worden aangemerkt om van handhavend optreden af te zien.

Begunstigingstermijn

Wij denken eerder dat het Coronavirus en de gevolgen daarvan aanleiding zouden moeten zijn om goed na te denken over de lengte van de begunstigingstermijn.

Zo is voorstelbaar dat aan bepaalde (op te leggen) lasten onder dwangsom tijdelijk niet kan worden voldaan, omdat er geen personeel of bedrijven beschikbaar zijn om de maatregelen die genomen moeten worden om de overtreding op te heffen, uit te voeren.

(Over)macht

Volgens vaste rechtspraak moet de overtreder het bij het opleggen van de last onder dwangsom het in zijn macht hebben de last onder dwangsom uit te voeren of na te komen. Die situatie wordt niet snel aangenomen. De overtreder moet namelijk juridisch en/of feitelijk in staat zijn de last uit te voeren. Wij schatten in dat het Coronavirus en de gevolgen daarvan op dit moment in de meeste gevallen niet tot een geslaagd beroep op bedoelde rechtspraak zullen leiden.

Als al een last onder dwangsom is opgelegd, biedt artikel 5:34 van de Awb de mogelijkheid om op verzoek van de overtreder de last op te heffen, de looptijd ervan op te schorten voor een bepaalde termijn of de dwangsom te verminderen in geval van blijvende of tijdelijke, gehele of gedeeltelijke onmogelijkheid voor de overtreder om aan zijn verplichtingen te voldoen.

Zoals hiervoor onder het kopje ‘Begunstigingstermijn’ is opgemerkt, is het voorstelbaar dat bestuursorganen dergelijke verzoeken in bepaalde gevallen inwilligen in die zin dat de looptijd van de last wordt opgeschort voor een bepaalde termijn.

Naar boven

 4. Wat is een Noodverordening?

Een noodverordening is een tijdelijke noodwet die voor iedereen binnen een Veiligheidsregio geldt. De noodverordening bevat algemeen verbindende voorschriften die nodig worden geacht om de openbare orde te handhaven of gevaar te beperken. De noodverordening wordt afgekondigd door de voorzitter van een Veiligheidsregio. Doorgaans is dat de burgemeester van de grootste gemeente binnen de regio.

Ook bij de huidige bestrijding van het COVID-19 virus wordt door de voorzitters van de veiligheidsregio’s gebruik gemaakt van de noodverordeningsbevoegdheid, om zo uitvoering te geven aan de door de landelijke overheid genomen maatregelen. Er is landelijk afgesproken om dezelfde noodverordening te hanteren. Wel kunnen lokaal keuzes worden gemaakt.

Ten aanzien van de grondslag van een noodverordening geldt het volgende. De voorzitters kunnen noodverordeningen uitvaardigen als sprake is van oproerige beweging, van ernstige wanordelijkheden of van rampen (artikel 176 lid 1 Gemeentewet jo. 175 lid 1 Gemeentewet). De uitbraak van een besmettelijk virus – zoals het COVID-19 virus – is aan te merken als een ‘ramp’ zoals genoemd in artikel 1 Wet veiligheidsregio’s. In zo’n geval gaat de bevoegdheid om noodverordeningen af te kondigen over van de burgemeester naar de voorzitter van de Veiligheidsregio (artikel 39 lid 1 onder b Wet veiligheidsregio’s (Wet veiligheidsregio’s) jo. artikel 176 lid 1 Gemeentewet)).

Tijdens de persconferentie van 23 maart 2020 heeft minister Grapperhaus aangekondigd dat de burgemeesters toch weer de mogelijkheid krijgen om via een noodverordening makkelijker en sneller op te kunnen treden. Uit het nieuwe model voor de aangepaste noodverordening blijkt dat de bij de aanvullende maatregelen behorende handhavingsbevoegdheden toekomen aan de voorzitter van de veiligheidsregio.

Mocht de minister overigens op een later moment ook de burgemeesters aanvullende bevoegdheden willen geven, dan zou artikel 6 van de Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag (Wbbbg) uitkomst kunnen bieden. Deze bepaling dient dan wel op grond van artikel 1 van de Wbbbg eerst bij koninklijk besluit te worden geactiveerd.

Op grond van artikel 6 Wbbbg handelt de burgemeester bij de uitoefening van zijn bevoegdheden die betrekking hebben op de handhaving van de openbare orde en veiligheid, in overeenstemming met de aanwijzingen van de Minister van Veiligheid en Justitie. De burgemeester kan voorschriften uitvaardigen ter uitvoering van de aanwijzingen van de minister, waarbij van belang is dat deze voorschriften niet op grond van artikel 176, derde lid van de Gemeentewet hoeven te worden bekrachtigd. Uit het vierde lid van artikel 6 Wbbbg volgt namelijk dat artikel 176, derde tot en met zesde lid, van de Gemeentewet buiten toepassing blijft ten aanzien van de voorschriften die op de voet van artikel 6 Wbbbg zijn uitgevaardigd.

Naar boven

 5. Hoe kan naleving van die noodverordeningen worden afgedwongen, bijvoorbeeld als een eigenaar van een horecaonderneming zijn zaak geopend houdt?

De noodverordeningsbevoegdheid maakt deel uit van het systeem van de onmiddellijke handhaving van de openbare orde als bedoeld in artikel 5:23 Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het doel van artikel 5:23 Awb is om de onmiddellijke handhaving van de openbare orde te faciliteren en heeft – gezien de spoedeisendheid – tot gevolg dat de ‘waarborgen’ van afdeling 5.3 van de Awb niet van toepassing zijn.
Indien de noodverordening niet wordt nageleefd, dan kan feitelijke handhaving van de openbare orde plaatsvinden door de politie. Daarbij kunnen opsporingsambtenaren een proces-verbaal uitschrijven voor overtreding van art. 443 Wetboek van Strafrecht.

Handelen in strijd met de voorschriften uit een noodverordening levert een overtreding op en is strafbaar gesteld in artikel 443 Wetboek van Strafrecht. Dit wordt bestraft met hechtenis van ten hoogste drie maanden of een geldboete van € 4.350,-.

Tijdens de persconferentie van 23 maart 2020 heeft minister Grapperhaus aangekondigd dat de burgemeesters de mogelijkheid krijgen om via een noodverordening makkelijker en sneller op te kunnen treden. Daarbij is door de minister uitgesproken dat de voorkeur naar bestuursrechtelijke handhaving gaat, zoals het opleggen van bestuurlijke boetes en lasten onder dwangsom en bestuursdwang.

Naar boven

 6. Hoe zit het met de bevoegdheden van de burgemeester in deze crisissituatie?

De bevoegdheden van de lokale burgemeesters ter bestrijding van het Coronavirus zijn beperkt, aangezien in deze situatie de voorzitter van de veiligheidsregio op grond van artikel 39 Wvr bij uitsluiting bevoegd is om aan de artikelen 172 tot en met 177 van de Gemeentewet – met uitzondering van artikel 176, derde tot en met zesde lid; uit de Gemeentewet – toepassing te geven.

Bij de uitoefening van voornoemde bevoegdheden door de voorzitter van de veiligheidsregio lijkt het toetsingskader niet te veranderen. Uit een uitspraak van de Afdeling van 25 maart 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:866) blijkt dat in ieder geval het toetsingskader voor artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet ook geldt indien die bevoegdheid tijdelijk is overgegaan op de voorzitter van de Veiligheidsregio. Het opleggen van een gebiedsverbod (artikel 172 a Gemeentewet), het sluiten van een woning (artikel 174 a Gemeentewet) zijn voorbeelden van bevoegdheden die van de burgemeester zijn overgegaan naar de voorzitter van een veiligheidsregio. Op basis van rechtspraak van de Afdeling lijkt daarbij niet relevant te zijn dat de voorzitter van de veiligheidsregio niet de bevoegdheid heeft toebedeeld gekregen om een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te leggen, zoals burgemeesters dat wel hebben op grond van artikel 125 van de Gemeentewet. Uit een uitspraak van 26 mei 2010 blijkt dat de Afdeling voldoende acht dat het sluitingsbevel vanwege de veiligheid en een gevaar voor de gezondheid is gegrond op – in dat geval – artikel 174 van de Gemeentewet (ECLI:NL:RVS:2010:BM5615).

Ook de bevoegdheden die aan de burgemeester toekomen op grond van de Wet publieke gezondheid gaan bij de bestrijding van het Coronavirus grotendeels over naar de voorzitter van de veiligheidsregio. In geval van een infectieziekte behorend tot groep A (waaronder het Coronavirus) is de voorzitter van de veiligheidsregio op grond van artikel 6, vierde lid, Wet publieke gezondheid bij uitsluiting bevoegd om toepassing te geven aan de maatregelen genoemd in de artikelen 34, vierde lid, 47, 51, 54, 55 of 56 van voornoemde wet. Een van de maatregelen betreft de mogelijkheid om (delen van) terreinen en gebouwen te sluiten (zie artikel 47, derde lid, van de Wet publieke gezondheid).

De lokale burgemeesters blijven echter wel betrokken bij de bestrijding van het Coronavirus. Zij hebben zitting in het door de voorzitter bijeen te roepen regionaal beleidsteam (RBT) (artikel 39 lid 2 Wvr). De voorzitter neemt alleen een besluit nadat hij het RBT daarover heeft geraadpleegd (tenzij de vereiste spoed zich daartegen verzet). Daarbij verschaft artikel 39 lid 4 Wvr een burgemeester de mogelijkheid om schriftelijk bezwaar te maken indien hij van oordeel is dat het voorgenomen besluit het belang van zijn gemeente onevenredig schaadt.

Tijdens de persconferentie van 23 maart 2020 heeft minister Grapperhaus aangekondigd dat de burgemeesters toch weer de mogelijkheid krijgen om via een noodverordening makkelijker en sneller op te kunnen treden. Uit het nieuwe model voor de aangepaste noodverordening blijkt dat de bij de aanvullende maatregelen behorende handhavingsbevoegdheden toekomen aan de voorzitter van de veiligheidsregio.

Mocht de minister overigens op een later moment ook de burgemeesters aanvullende bevoegdheden willen geven, dan zou artikel 6 van de Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag (Wbbbg) uitkomst kunnen bieden. Deze bepaling dient dan wel op grond van artikel 1 van de Wbbbg eerst bij koninklijk besluit te worden geactiveerd.

Op grond van artikel 6 Wbbbg handelt de burgemeester bij de uitoefening van zijn bevoegdheden die betrekking hebben op de handhaving van de openbare orde en veiligheid, in overeenstemming met de aanwijzingen van de Minister van Veiligheid en Justitie. De burgemeester kan voorschriften uitvaardigen ter uitvoering van de aanwijzingen van de minister, waarbij van belang is dat deze voorschriften niet op grond van artikel 176, derde lid van de Gemeentewet hoeven te worden bekrachtigd. Uit het vierde lid van artikel 6 Wbbbg volgt namelijk dat artikel 176, derde tot en met zesde lid, van de Gemeentewet buiten toepassing blijft ten aanzien van de voorschriften die op de voet van artikel 6 Wbbbg zijn uitgevaardigd.

Naar boven

7. Hoe kunnen onze bestuursorganen rechtmatige besluiten nemen als het vereiste quorum niet kan worden behaald?

Vergaderquorum college van burgemeester en wethouders

Ten minste de helft van het aantal zitting hebbende leden is vereist, om te kunnen beraadslagen en besluiten (artikel 56, eerste lid, Gemeentewet (Gemw)). Indien dit aantal niet wordt gehaald, belegt de burgemeester een nieuwe vergadering. Voor die nieuw belegde vergadering geldt dat quorum niet. Tijdens deze nieuwe vergadering mogen echter enkel onderwerpen worden behandeld die voor de niet-geopende vergadering geagendeerd stonden. (artikel 56, derde lid, Gemw.)

Voor andere, nieuw-geagendeerde onderwerpen geldt onverkort het quorum dat ten minste de helft van het aantal zitting hebbende leden is vereist voor beraadslaging en besluitvorming.

Stemmingsquorum college van burgemeester en wethouders

Voor een geldige stemming in het college is vereist dat meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden daaraan heeft deelgenomen. Dit stemmingsquorum geldt niet voor opnieuw belegde vergaderingen (artikel 56 Gemw In een dergelijke opnieuw belegde vergadering mogen door minder dan de helft van het aantal zitting hebbende leden besluiten worden genomen, voor zover het de onderwerpen uit de eerste vergadering betreft, die niet geopend kon worden. Voor alle andere, nieuw geagendeerde onderwerpen, geldt het normale stemmingsquorum van meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden (artikel 58 Gemw.).

Vergaderquorum gemeenteraad

Raadsbesluiten mogen alleen worden genomen als de raad fysiek bijeenkomt. Dat hoeft echter niet de voltallige raad te zijn. In het navolgende leggen wij dit nader uit.

Uit artikel 20 van de Gemw. volgt dat meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden aanwezig moet zijn om de raadsvergadering te kunnen openen. Indien dat aantal niet wordt gehaald, kan de burgemeester een nieuwe vergadering uitschrijven waarbij dit quorum niet van toepassing is. Op die manier is het de komende tijd mogelijk om bijvoorbeeld een vergadering te laten plaatsvinden met alleen de fractievoorzitters.

Op de agenda van de nieuwe vergadering mogen echter alleen agendapunten staan die op de agenda van de eerste vergadering stonden.

Over alle andere, nieuw geagendeerde onderwerpen, mag de raad in deze nieuwe vergadering slechts beraadslagen en besluiten, indien alsnog aan het quorum van meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden, is voldaan (artikel 20, derde lid, Gemw).

Stemmingsquorum gemeenteraad

Indien het stemmingsquorum niet wordt gehaald, geldt voor raadsvergaderingen dat de burgemeester een nieuwe vergadering kan beleggen waarvoor geen quorum geldt (artikel 20, lid 2 Gemw). In de opnieuw belegde vergadering mogen door minder dan de helft van het aantal zitting hebbende leden besluiten worden genomen, voor zover het de onderwerpen uit de eerste vergadering betreft, die niet geopend kon worden.

Voor alle andere, nieuw geagendeerde onderwerpen, geldt het normale stemmingsquorum van meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden (en zij zich niet o.g.v. artikel 28 Gemw van stemming hebben te onthouden).

Het is uiteraard wel toegestaan om digitaal te beraadslagen. Daardoor kan worden nagegaan of er wel behoefte is aan een stemming over een bepaald onderwerp. Indien over een voorstel geen stemming wordt gevraagd, is het aangenomen, zo volgt uit artikel 32, derde lid, van de Gemw. Indien ten minste één raadslid wel om stemming verzoekt, dient de stemming te worden uitgesteld tot de eerstvolgende fysieke raadsvergadering.

Vergaderquorum Provinciale Staten

Uit artikel 20 van de Provinciewet (PW) volgt dat meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden aanwezig moet zijn om de Statenvergadering te kunnen openen. Indien dat aantal niet wordt gehaald, kan de commissaris van de Koning een nieuwe vergadering uitschrijven waarbij dit quorum niet van toepassing is. Op die manier is het de komende tijd mogelijk om bijvoorbeeld een vergadering te laten plaatsvinden met alleen de fractievoorzitters.

Op de agenda van de nieuwe vergadering mogen echter alleen agendapunten staan die op de agenda van de eerste vergadering stonden.

Over alle andere, nieuw geagendeerde onderwerpen, mogen Provinciale Staten in deze nieuwe vergadering slechts beraadslagen en besluiten indien alsnog aan het quorum van meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden is voldaan (artikel 20, derde lid, PW).

Stemmingsquorum Provinciale Staten

Indien het stemmingsquorum niet wordt gehaald, dan geldt voor vergaderingen van Provinciale Staten dat de Commissaris van de Koning een nieuwe vergadering kan beleggen waarvoor geen quorum geldt (artikel 20, li2 2 PW). In deze vergadering mogen door minder dan de helft van het aantal zitting hebbende leden besluiten worden genomen, voor zover het de onderwerpen uit de eerste vergadering betreft, die niet geopend kon worden.

Voor alle andere, nieuw geagendeerde onderwerpen, geldt het normale stemmingsquorum van meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden (en zij zich niet o.g.v. artikel 28 PW van stemming hebben onthouden).

Het is uiteraard wel toegestaan om digitaal te beraadslagen. Daardoor kan worden nagegaan of er wel behoefte is aan een stemming over een bepaald onderwerp. Indien over een voorstel geen stemming wordt gevraagd, is het aangenomen, zo volgt uit artikel 32, derde lid, van de PW. Indien ten minste één raadslid wel om stemming verzoekt, dient de stemming te worden uitgesteld tot de eerstvolgende fysieke raadsvergadering.

Quorum Waterschappen

Waterschappen hanteren reglementen van orde voor de vergaderingen van het algemeen bestuur. Daarin zijn regels gegeven omtrent het vergader- en stemmingsquorum van de vergaderingen van het dagelijks bestuur.

Voor het algemeen bestuur is een regeling getroffen in artikel 38b van de Waterschapswet. Conform de Gemeentewet zijn in de artikelen 38a en 38b van de Waterschapswet bepalingen opgenomen omtrent het deelnemen aan stemmingen door de leden van het algemeen bestuur. Voor het vergaderquorum zijn reglementen van orde vastgesteld, waarbij veelal is aangesloten bij de regeling uit de Gemeentewet.

Daarnaast is het van belang om te vermelden dat de Waterschapswet geen ‘escape’ kent die de Gemeentewet wel kent op grond van artikel 32 lid 3. Op grond van dit artikel kan worden nagegaan of er wel behoefte is aan een stemming over een bepaald onderwerp. Indien over een voorstel geen stemming wordt gevraagd, is het aangenomen. Een dergelijke bepaling is niet opgenomen in de Waterschapswet.

Naar boven

8. Hoe moet worden omgegaan met horen in bezwaar?

Maandag 23 maart 2020 heeft het kabinet aanvullende maatregelen genomen in de aanpak van het coronavirus. De aangescherpte en nieuwe maatregelen zijn onder meer:

  • blijf zoveel mogelijk thuis;
  • ga alleen naar buiten voor werk wanneer u niet thuis kunt werken, voor boodschappen, of om voor anderen te zorgen;
  • houd altijd afstand van anderen (minimaal 1,5 meter) en vermijd sociale activiteiten en groepen mensen;
  • ook thuis: maximaal drie mensen op bezoek en hou ook dan afstand tot elkaar.

Deze maatregelen leveren problemen op voor het fysiek horen in de bezwaarfase. Als in de periode dat de maatregelen van kracht zijn een hoorzitting in bezwaar is gepland, dan kan op de volgende wijze invulling worden gegeven aan het horen.

Er samen proberen uit te komen

In de eerste plaats raden wij aan na te gaan of er aan het bezwaar tegemoet kan worden gekomen zonder formele behandeling van het bezwaarschrift. Veel overheden doen dat nu al. Als de bezwaarmaker(s) en het bestuursorgaan er samen uit komen, dan kan het bezwaarschrift door de bezwaarmaker(s) worden ingetrokken. Het horen blijft dan vanzelfsprekend achterwege.Daarnaast verdient het aanbeveling om nog beter dan nu al gebeurt, te bezien of voor het bestuursorgaan er aanleiding is om ambtshalve aan het bezwaar tegemoet te komen en het primaire besluit te wijzigen. Als dit ertoe leidt dat een bezwaarschrift wordt ingetrokken, dan hoeft (ook) in deze situatie het horen niet plaats te vinden.

Instemming achterwege laten hoorzitting

Als de zaak zich daarvoor leent en de overgelegde stukken naar het oordeel van het bestuursorgaan dat een beslissing op bezwaar moet nemen of de commissie die advies moet uitbrengen, voldoende inzicht geven in de standpunten van partijen, waardoor het niet nodig wordt geacht om een hoorzitting te houden, dan kan aan de bezwaarmaker(s) en de andere belanghebbenden worden gevraagd om in te stemmen met het achterwege laten van de hoorzitting. Delen de bezwaarmaker(s) en de andere belanghebbenden daarop mee dat zij geen gebruik willen maken van het recht om te worden gehoord, dan kan op grond van artikel 7:3, aanhef en onder c van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van het horen worden afgezien.Om te bewerkstelligen dat de overgelegde stukken voldoende inzicht geven in de standpunten van partijen, kan, indien er een adviescommissie is gesteld, door de adviescommissie aan het bestuursorgaan worden gevraagd een verweerschrift in te dienen. Het verweerschrift kan vervolgens worden toegestuurd aan de bezwaarmaker(s) en andere belanghebbenden met het verzoek om daarop schriftelijk te reageren.

Uitstellen van de hoorzitting

Indien het achterwege laten van een hoorzitting niet mogelijk of gewenst is, dan kan het bestuursorgaan aan de bezwaarmaker(s) en de andere belanghebbende vragen om in te stemmen met het uitstellen van het (fysiek) horen en het verlengen van de beslistermijn. Het bestuursorgaan kan op grond van artikel 7:10, derde lid Awb de beslissing op bezwaar voor ten hoogte zes weken verdagen. Verder uitstel is op de voet van artikel 7:10, vierde lid Awb mogelijk voor zover a) alle belanghebbenden daarmee instemmen, of b) de indiener van het bezwaarschrift daarmee instemt en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaard. De hoorzitting kan dan worden verplaatst naar een moment waarop de corona-maatregelen (flink) zijn versoepeld of opgeheven.

Telefonisch horen

Als er niet wordt ingestemd met het verlengen van de beslistermijn om de hoorzitting op een later moment te laten plaatsvinden, dan kan telefonisch horen soms uitkomst bieden. Uit de jurisprudentie van onder meer de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) en de Centrale Raad van Beroep blijkt dat telefonisch horen is toegestaan (zie bijv.: ABRvS 8 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV3193  en CRvB 29 november 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BU6407).Dit neemt niet weg dat het soms niet wenselijk is dat er telefonisch wordt gehoord. Dit kan aan de orde zijn bij het horen door een adviescommissie. Omdat bij het horen door een adviescommissie verschillende partijen en personen moeten worden betrokken, is het naar het oordeel van de Afdeling met het oog op het belang van een overzichtelijk en zorgvuldig verloop van het horen gerechtvaardigd dat geen gelegenheid wordt geboden voor telefonisch horen (ABRvS 25 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:917). Een adviescommissie kan er (dus) vanaf zien om gelegenheid te bieden om telefonisch te worden gehoord. Daarnaast kan de situatie zich voordoen dat de bezwaarmaker(s) en/of andere belanghebbende niet telefonisch willen worden gehoord.

Overmacht

In het geval er een hoorzitting moet worden gehouden en bezwaarmaker(s) en de andere belanghebbenden niet instemmen met het verdagen van de beslissing op bezwaar en telefonisch horen niet mogelijk of gewenst is, dan is naar onze mening (heel) goed verdedigbaar dat de termijn voor het nemen van een beslissing op bezwaar ingevolge artikel 4:15, tweede lid, aanhef en onder c in samenhang met artikel 7:14 Awb wordt opgeschort zolang het bestuursorgaan door overmacht niet in staat is een beslissing te nemen.

Van overmacht is volgens de wetsgeschiedenis slechts sprake bij een onmogelijkheid om te beslissen, die veroorzaakt wordt door abnormale en onvoorziene omstandigheden buiten toedoen van het bestuursorgaan en die ook buiten zijn risicosfeer liggen (zie Kamerstukken II 2004-20/05, 29 934, nr. 3, p. 9, Kamerstukken II 2005-2006, 30 435, 3, p. 15 en Kamerstukken I 2006-20/07, 29 934, D, p. 10). De huidige situatie, waarin voornoemde aanvullende maatregelen zijn genomen in de aanpak van het coronavirus, rechtvaardigt volgens ons een beroep op overmacht. Wij verwijzen u ter nader toelichting graag naar het antwoord op de vraag: ‘Hoe kunnen we voorkomen dat we te laat een besluit nemen?’ in dit artikel.

Naar boven

9. Hoe ziet de aangepaste noodverordening eruit?

De aanvullende maatregelen van 23 maart 2020 zijn opgenomen in het nieuwe model voor de (aangepaste) noodverordening. Onder meer het verbod op het niet in acht nemen van de onderlinge afstand van anderhalve meter is in het model opgenomen (artikel 2.2). Opvallend is dat de voorzitters van de veiligheidsregio de keuze hebben om de reikwijdte van dit verbod te beperken tot specifiek te omschrijven delen van het grondgebied van de veiligheidsregio. Uit de gepubliceerde noodverordeningen blijkt dat de voorzitters van de veiligheidsregio niet van die mogelijkheid gebruik maken en kiezen voor een algemeen verbod voor het gehele grondgebied van de veiligheidsregio.

Verder blijkt uit de modelverordening dat de voorzitter van de veiligheidsregio bevoegd is om gebieden en locaties te sluiten (artikel 2.5) en in overleg met de vervoerder voorzieningen voor openbaar vervoer beëindigen of beperken (artikel 2.6).
In artikel 4.2 van de modelverordening worden de personen aangewezen die met het toezicht op de naleving zijn belast. Dit zijn onder meer de politie en de door de voorzitter aangewezen buitengewoon opsporingsambtenaren en toezichthouders.

Het voorgaande laat onverlet dat veiligheidsregio’s op punten kunnen afwijken van de modelverordening. Zo heeft de veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid bijvoorbeeld ook een verbod op het organiseren of laten plaatsvinden van markten opgenomen in de noodverordening. Eenzelfde verbod is opgenomen in de noodverordening van de Veiligheidsregio Twente. In deze Veiligheidsregio is ook een verbod op het verblijf in vakantieparken, campings en camperplaatsen, of andere plaatsen waar recreatief of toeristisch wordt verbleven opgenomen. Daarmee is beoogd een toestroom van toeristen tegen te gaan. De noodverordening van de aanpalende Veiligheidsregio, de Veiligheidregio IJsselland, gaat minder ver. In die noodverordening is ook beoogd om een toestroom van toeristen tegen te gaan, maar is het verblijf in een vakantiewoning nog wel toegestaan als de vakantiewoning vaste sanitaire voorzieningen heeft. De gemeenschappelijke toilet-, was, en douchevoorzieningen op of bij locaties van vakantieparken, campings, kampeerterreinen en kleinschalige kampeervelden (bijv. het zogenoemde ‘kamperen bij de boer’), als ook op of bij parken, natuurgebieden, (recreatie)stranden en (jacht)havens zijn aangewezen als verboden locaties. De motivering daarvan is dat op die locaties de 1,5 meter afstand niet in acht kan worden genomen.

U dient dus steeds te bekijken welke regels in uw regio gelden.

Naar boven

10. Mag de burgemeester nog gebruik maken van zijn bevoegdheid om woningen te sluiten bij overtredingen van de Opiumwet?

Het dringende advies van de regering aan de inwoners van Nederland luidt om vooral thuis te blijven en thuis te werken. Wat betekent dit advies voor de bevoegdheid van de burgemeester om woningen op grond van artikel 13b Opiumwet te sluiten wanneer overtredingen van de Opiumwet worden geconstateerd?

Wij stellen voorop dat het sluiten van een woning moet worden gezien als handhavend optreden (uitvoeren van bestuursdwang). Bij het antwoord op vraag drie hebben wij al opgemerkt dat wij inschatten dat het Coronavirus en de gevolgen daarvan op dit moment niet als bijzondere omstandigheden worden aangemerkt om van handhavend optreden af te zien.

De Minister van Justitie en Veiligheid heeft in antwoorden op Kamervragen ook bevestigd dat de mogelijkheid tot het sluiten van woningen nog steeds mogelijk is, maar beperkt zich tot de gevallen waarin sprake is van criminele activiteiten of extreme overlast. De bevoegdheid om woningen te sluiten is niet een bevoegdheid van de Minister van Justitie en Veiligheid, maar van de burgemeester. Er is dus een lokale afweging vereist of de sluiting in deze tijd van corona aan de orde is. De burgemeester zal daarom bij een sluiting moeten beoordelen of sluiting in deze omstandigheden redelijk en billijk is.

Op grond van de vaste lijn van de Afdeling als het gaat om sluitingen op grond van artikel 13b Opiumwet dient de burgemeester, in het geval de sluiting van een woning in beginsel noodzakelijk wordt geacht, te beoordelen of de sluiting ook evenredig is (ABRvS 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2912). Voor wat betreft die evenredigheid is onder meer van belang in hoeverre de betrokkene zelf geschikte vervangende woonruimte kan regelen. Daarbij is ook een rol weggelegd voor de burgemeester. Zo dient de burgemeester te informeren naar de mogelijkheden van vervangende huisvesting, en bij gebreke daarvan in een geschikte oplossing te voorzien.
De gevolgen van een woningsluiting kunnen ook bijzonder zwaar zijn indien de betrokkene niet kan terugkeren in de woning na de sluiting, bijvoorbeeld omdat door de sluiting zijn huurcontract wordt ontbonden. In dat geval speelt de ernst van de overtreding en de verwijtbaarheid van de betrokkene een rol bij de afweging of de sluiting evenredig is. Wanneer de vraag naar de evenredigheid onvoldoende is beoordeeld door de burgemeester kan de sluiting als onevenredig en daarmee als onrechtmatig worden aangemerkt (ABRvS 30 oktober 2010, ECLI:NL:RVS:2019:3651).

Wij zien voor ernstige overtredingen van de Opiumwet dus nog steeds mogelijkheden om woningen op grond van artikel 13b Opiumwet te sluiten. Wel zal de burgemeester (overeenkomstig vaste rechtspraak) de gevolgen van de sluiting voor de betrokkenen moeten beoordelen en afwegen of een sluiting evenredig is. Het Coronavirus kan in die afweging een rol spelen, vooral wanneer een geschikte en veilige alternatieve woonruimte voor de betrokkene ontbreekt.

Naar boven

11. Is het voor bestuursorganen mogelijk om berichten per e-mail te verzenden aan burgers en bedrijven?

Het is voor bestuursorganen mogelijk om berichten, zoals een besluit, een mededeling, een uitnodiging voor een (telefonische) hoorzitting of andere informatie, per e-mail aan burgers en bedrijven te verzenden, mits er voldaan wordt aan de vereisten van artikel 2:14 Awb.
Op grond van het eerste lid van dit artikel mogen bestuursorganen berichten elektronisch – en dus per e-mail – versturen, indien de geadresseerde kenbaar heeft gemaakt dat hij via die weg bereikbaar is. De geadresseerden moeten dus aan het bestuursorgaan hebben laten weten dat zij via e-mail voldoende bereikbaar zijn. De enkele bekendheid van het bestuursorgaan met een e-mailadres van de geadresseerde is namelijk onvoldoende om aan te mogen nemen dat een burger of een bedrijf via e-mail goed bereikbaar is.

Als het bestuursorgaan een bericht per e-mail wil toesturen, maar niet bekend is met een e-mailadres óf als het bestuursorgaan wel bekend is met een e-mailadres, maar niet weet of de burger of het bedrijf daadwerkelijk via de e-mail kan worden bereikt, dan raden wij aan om eerst telefonisch contact op te nemen met de betreffende burger of het betreffende bedrijf en nadrukkelijk toestemming te vragen voor het door middel van e-mail toezenden van berichten. Het staat het bestuursorgaan immers vrij om te informeren bij de geadresseerde of berichtenverkeer langs elektronische weg op prijs wordt gesteld. Door de burger of het bedrijf vervolgens te vragen om die toestemming via een e-mail aan de overheid te verlenen of te bevestigen, beschikt het bestuursorgaan ondubbelzinnig over die toestemming alsmede over het juiste e-mailadres dat gebruikt mag worden om berichten toe te sturen.

Indien het bestuursorgaan gebruik maakt van de e-mail, dan raden wij aan om eventuele bijlagen in pdf-vorm bij te voegen en de e-mails beveiligd te verzenden. De laatste geldt te meer als het bericht (bijzondere) persoonsgegevens bevat. Door het gebruik van pdf en het beveiligd versturen berichten, is het moeilijker voor derden om de inhoud van het bericht te wijzigen of te onderscheppen.
Stemt een geadresseerde niet in met het gebruik maken van de e-mail, dan zal het bestuursorgaan via de conventionele, papieren weg moeten blijven communiceren. Het gebruik van de e-mail is dan niet toegestaan.

Naar boven

Meer informatie

Wilt u meer weten, neem dan contact op met Vera Textor I E: vera.textor@nysingh.nl I M: 06 12 39 39 56) of Mark Tunnissen I E: mark.tunnissen@nysingh.nl I M: 06 12 64 52 14 van het ‘corona alert team’ of via corona@nysingh.nl. Vera en Mark zijn advocaat en expert op het gebied van algemeen bestuurs(proces)recht.

 

Actueel