In een uitspraak van 6 september 2023 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) nader uiteengezet hoe het evidentiecriterium toegepast moet worden (ECLI:NL:RVS:2023:3380). In de uitspraak is ook de conclusie van Staatsraad Advocaat-Generaal Nijmeijer (hierna: Staatsraad A-G) van 5 april 2023 betrokken (ECLI:NL:RVS:2023:1367). Deze conclusie was gevraagd ten behoeve van de rechtsontwikkeling, maar ook met het oog op de aanstaande inwerkingtreding van de Omgevingswet.
Wat is het evidentiecriterium?
De rechtmatigheid van planregels bij een bestemmingsplan wordt in een beroepsprocedure (in eerste en enige aanleg) bij de Afdeling getoetst. De planregels worden onherroepelijk en krijgen formele rechtskracht indien na de vaststelling van het bestemmingsplan er geen beroep wordt ingesteld, of indien er beroep wordt ingesteld en het bestemmingsplan niet wordt vernietigd. Om niet nogmaals de rechtmatigheid van planregels op een (nagenoeg) identieke wijze te toetsen, zoals bijvoorbeeld in een beroepsprocedure tegen een verleende omgevingsvergunning die mede is gebaseerd op het bestemmingsplan, wordt het evidentiecriterium toegepast. Daarmee toetst de rechter enkel of – het woord zegt het al – de planregel ‘evident’ in strijd is met hoger recht. Dit kan alleen op basis van summier onderzoek (lees: een lichte toetsingsintensiteit) met toepassing van de jurisprudentielijn die onder meer uiteen is gezet in de uitspraak van 14 december 2016 van de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2016:3339).
Hoe oordeelt de Afdeling?
De Staatsraad A-G concludeert dat feitelijke ontwikkelingen van na de vaststelling van het plan die een gevolg zijn van de globaliteit van de planregels, geen aanleiding geven om het evidentiecriterium niet langer of in een gewijzigde vorm toe te passen bij de exceptieve beoordeling van planregels met een open norm of een open norm met een dynamische verwijzing naar planologische beleidsregels. De Afdeling deelt die conclusie.
Dat een planregel met een open norm minder rechtszekerheid biedt naarmate deze een globalere inhoud heeft, is inherent aan het systeem van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), zeker daar waar sprake is van een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte. De Wro laat de gemeenteraad welbewust discretionaire ruimte om de inhoud van een planregel te bepalen. Tot die discretionaire ruimte behoort de mogelijkheid om te kiezen voor een uiteenlopende mate van detaillering van planregels.
Ook onderschrijft de Afdeling de conclusie van de Staatsraad A-G dat van betekenis is dat een rechtzoekende om herziening van de planregels kan verzoeken, als deze meent dat de planregels door feitelijke ontwikkelingen vanuit een oogpunt van rechtszekerheid aanpassing behoeven. Verder onderschrijft de Afdeling de conclusie dat de omstandigheid dat de Wro geen plicht meer kent om het bestemmingsplan te actualiseren, geen aanleiding geeft voor een ander standpunt.
Daarentegen neemt de Afdeling niet het voorstel van de Staatsraad A-G over om de toetsing te wijzigen van een planregel met een open norm en dynamische verwijzing naar een planologische beleidsregel, waarbij die beleidsregel pas ná vaststelling van het plan is bekendgemaakt of is gewijzigd (lees: posterieure beleidsregel). Ook in zo’n geval blijft het evidentiecriterium dus gelden.
Wat was er aan de hand?
In het geval dat voorlag bij de Afdeling was een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een woontoren met een hoogte van 73 meter. De omgevingsvergunning was (dus) mede gebaseerd op het bestemmingsplan. Uit de planregels van het vigerende bestemmingsplan volgde dat aan verschillende algemene randvoorwaarden voldaan moest worden. In het bestemmingsplan was aangegeven dat hoogbouw alleen mogelijk was indien dit ‘zorgvuldig’ was ingepast conform het Haagse hoogbouwbeleid. Een omwonende was het hier niet mee eens en stelde zich met een beroep op het evidentiecriterium op het standpunt dat deze specifieke planregel onverbindend verklaard moest worden.
De Afdeling oordeelde in navolging van de rechtbank Den Haag dat het ‘zorgvuldig’ inpassen van hoogbouw een abstracte formulering is, waarbij het niet duidelijk is over welk facet of welke facetten van een goede ruimtelijke ordening het gaat. De rechtbank Den Haag heeft daarom volgens de Afdeling terecht overwogen dat deze norm onvoldoende concreet en objectief is begrensd en dat deze planregel daarom evident in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Het college van de gemeente Den Haag moest daarom een nieuw besluit nemen, waarbij deze planregel geen geldige grondslag meer biedt om aan de hand van de Haagse hoogbouwbeleid te toetsen of de omgevingsvergunningaanvraag in overeenstemming is met het bestemmingsplan.
De Afdeling merkt op dat in een geval waarin – zoals in onderhavige kwestie – een derde met succes de verbindendheid van een planregel aanvecht in verband met de verlening van een omgevingsvergunning die in overeenstemming met die planregel is geacht, de onverbindendheid niet altijd leidt tot het doel dat die derde daarmee nastreeft. De onverbindendheid leidt er namelijk niet toe dat de omgevingsvergunning alsnog in strijd met het bestemmingsplan kan worden geacht. Integendeel, de planregel heeft bij onverbindendheid in het geheel niet de regulerende werking die door de planwetgever was beoogd, waardoor de derde – en anderen – juist slechter af kunnen zijn.
Het onverbindend verklaren van een planregel kan dan ook aanzienlijke gevolgen hebben. De omwonende die beroep had ingesteld heeft de gevolgtrekking dat er niet meer getoetst zou worden aan het Haagse hoogbouwbeleid – en dat daarmee de woontoren alsnog gerealiseerd zou mogen worden – waarschijnlijk niet voor ogen gehad.
Omgevingswet
Nu per 1 januari 2024 de Omgevingswet in werking zal treden, is het ook relevant om te bezien of het evidentiecriterium gehandhaafd kan worden voor omgevingsplannen die onder de Omgevingswet worden vastgesteld. De Afdeling heeft in de uitspraak echter overwogen dat niet wordt ingegaan op alle onderwerpen uit de conclusie van de Staatsraad A-G, zoals de onderdelen die gaan over de Omgevingswet. De Afdeling ziet die onderdelen van de conclusie als voorlichting aan de Afdeling en de rechtspraktijk. De Afdeling doet dus nog geen uitspraak over toepassing van het evidentiecriterium onder de Omgevingswet. Wellicht zal de Afdeling zich kort na 1 januari 2024 daarover uitlaten. De overwegingen van de Staatsraad A-G over toepassing van het evidentiecriterium onder de Omgevingswet zal ik daarom hieronder nog kort bespreken.
De Staatsraad A-G ziet geen ontwikkelingen die het toepassen van het evidentiecriterium zouden bemoeilijken wanneer de Omgevingswet in werking is getreden. Het evidentiecriterium kan dus onder de Omgevingswet volgens de Staatsraad A-G gewoon toegepast worden bij omgevingszaken.
Wel wijst de Staatsraad A-G nog op het feit dat artikel 3.9 van de Wro – het verzoek tot herziening van de planregels – niet expliciet is opgenomen in de Omgevingswet. Een verzoek zou thans nog leiden tot een appellabel besluit, waarbij de rechtmatigheid van de planregels volledig getoetst zou worden. Bij die toetsing geldt dus dezelfde toetsingsmaatstaf als bij de vaststelling van een bestemmingsplan. De Staatsraad A-G acht het aannemelijk dat een dergelijk verzoek blijft bestaan als de nieuwe Omgevingswet in werking treedt. Er zijn volgens de Staatsraad A-G in de parlementaire geschiedenis van de Omgevingswet namelijk geen aanknopingspunten te vinden voor de conclusie dat er bewust is afgezien van een herzieningsmogelijkheid. Tegen de weigering van een verzoek om het omgevingsplan te herzien zou dus ook rechtsbescherming open moeten staan. Het is afwachten op welke wijze de Afdeling omgaat met een verzoek tot herziening van de planregels onder de Omgevingswet.