In een uitspraak van 13 maart 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:1066) overweegt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) dat de omstandigheid dat informatie op grond van een wettelijk voorschrift bij een bestuursorgaan had moeten berusten niet met zich brengt dat het bestuursorgaan op grond van artikel 4.2, tweede lid, van de Wet open overheid (hierna: de Woo) verplicht is om deze informatie alsnog te vervaardigen.
Wat was er aan de hand?
Bij besluit van 21 oktober 2022 heeft de Raad van State het verzoek van appellant om documenten openbaar te maken op grond van de op 1 mei 2022 in werking getreden Woo gedeeltelijk afgewezen. Het verzoek zag onder meer op openbaarmaking van het openbare volmachtregister dat de Raad van State op grond van de artikelen 4 en 1, tweede lid, van de Regeling financieel beheer van het Rijk in samenhang met artikel 1.1 van de Comptabiliteitswet 2016 moet bijhouden. Gebleken is dat de Raad van State niet over een dergelijk volmachtregister beschikt.
Juridisch kader
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling onder de werking van de Wet openbaar bestuur (hierna: de Wob), volgde dat bestuursorganen niet verplicht zijn om gegevens te vervaardigen die niet in bestaande documenten zijn neergelegd. Van een bestuursorgaan mocht wel worden verwacht dat het bestuursorgaan zich inspant om documenten te achterhalen die niet bij het bestuursorgaan berusten maar daar wel hadden moeten berusten. Wij wijzen bijvoorbeeld op de uitspraak van de Afdeling van 14 april 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:781).
Met de inwerkingtreding van de Woo op 1 mei 2022 is de Wob komen te vervallen. Artikel 4.2, tweede lid, van de Woo bepaalt over informatie die bij het bestuursorgaan had behoren te berusten het volgende: “Indien het verzoek betrekking heeft op informatie die op grond van enig wettelijk voorschrift bij het bestuursorgaan had behoren te berusten, vordert het bestuursorgaan de gevraagde informatie van degene die over de informatie beschikt. Degene die over de gevraagde informatie beschikt, verstrekt deze per omgaande aan het bestuursorgaan.”
Hoger beroep
De kwestie wordt voorgelegd aan de Afdeling. Partijen zijn het met elkaar eens dat er onder de Wob geen verplichting bestond om documenten te vervaardigen, maar verschillen van mening of dit onder de Woo ook het geval is. Concreet staat in hoger beroep de vraag centraal of er op grond van artikel 4.2, tweede lid, van de Woo een verplichting bestaat om documenten die ten onrechte niet bestaan maar die wel bij het bestuursorgaan hadden behoren te berusten, alsnog te vervaardigen.
Uit de toevoeging ‘op grond van enig wettelijk voorschrift’ in artikel 4.2, tweede lid, Woo leidt appellant af dat er onder de Woo wél een vervaardigingsplicht bestaat voor documenten die onder een bestuursorgaan hadden behoren te rusten op grond van een wettelijk voorschrift. Deze toevoeging omvat volgens appellant elk wettelijk voorschrift waaruit volgt dat een bestuursorgaan de beschikking had moeten hebben over een bepaald document. Omdat artikel 4 van de Regeling financieel beheer van het Rijk een wettelijk voorschrift is op grond waarvan bij de Raad van State een openbaar volmachtregister had behoren te berusten, is de Raad van State volgens appellant verplicht om dit register naar aanleiding van zijn verzoek alsnog te vervaardigen.
Oordeel Afdeling
De Afdeling volgt het betoog van appellant niet. Volgens de Afdeling houdt de toevoeging ‘op grond van enig wettelijk voorschrift’ in artikel 4.2, tweede lid, van de Woo geen wijziging in ten opzichte van de Wob en de ten tijde van deze wet gewezen rechtspraak waaruit volgt dat een bestuursorgaan niet verplicht is om informatie te vervaardigen die niet in al bestaande documenten is vastgelegd.
De Afdeling merkt in dit verband op dat artikel 4.2, tweede lid, van de Woo ziet op de plicht van het bestuursorgaan om informatie te vorderen van degene die over de informatie beschikt. Deze bepaling gaat uit van al bestaande informatie die bij een ander (bestuurs)orgaan berust en niet om nog te vervaardigen informatie. De term ‘wettelijk voorschrift’ ziet blijkens de totstandkomingsgeschiedenis van de Woo (Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 77) op de verplichting om informatie te bewaren alsmede op een nog niet nageleefde verplichting van een ander orgaan om bepaalde informatie te verstrekken aan de overheid.
Uit de totstandkomingsgeschiedenis maakt de Afdeling verder op dat het niet de bedoeling is geweest om aan de Woo een ruimer toepassingsbereik te geven dan aan de Wob. Er zijn volgens de Afdeling daarentegen juist aanwijzingen te vinden voor de conclusie dat de Woo, evenals de Wob, alleen betrekking heeft op openbaarmaking van al bestaande documenten en/of informatie. Zo is voor het begrip “document” in de Woo aangesloten bij het begrip “document” ten tijde van de Wob en ook voor het antwoord op de vraag wanneer een document bij een bestuursorgaan wordt geacht te berusten, moet voor de toepassing van de Woo te rade worden gegaan bij de Wob. Dit betekent dat de Woo in dit opzicht geen wijziging brengt ten opzichte van de Wob (Kamerstukken II 2013/14, 33 328, nr. 9, p. 19-20 en 66).
Ook uit de formulering van de Woo zelf kan tenslotte volgens de Afdeling worden afgeleid dat het om openbaarmaking van al bestaande documenten of stukken gaat, omdat onder andere bij de definitie van het begrip ‘publieke informatie’ (artikel 2.1 van de Woo) wordt gesproken over “informatie neergelegd in documenten”. Dit veronderstelt dat het om al bestaande documenten of andere gegevensdragers gaat en niet om documenten die nog moeten worden vervaardigd.
Wat betekent dit voor de praktijk?
Uit deze uitspraak volgt dat de omstandigheid dat de verzochte informatie op grond van een wettelijk voorschrift bij een bestuursorgaan had moeten berusten niet met zich brengt dat het bestuursorgaan op grond van de Woo verplicht is om deze informatie alsnog te vervaardigen.