Op 10 mei 2023 heeft de Afdeling (wederom) een interessante uitspraak gedaan over de evenredigheid van handhavend optreden bij een langdurige overtreding van de bouwregels uit het bestemmingsplan (ECLI:NL:RVS:2023:1811).
Waar ging het hier over?
In deze casus ging het om twee broers die in de jaren 90 ieder eigenaar zijn geworden van een perceel, na het overlijden van hun moeder. De percelen grenzen aan elkaar en zijn bebouwd met een woning op het ene perceel, en een bijgebouw dat aan het hoofdgebouw vastzit op het andere perceel. Het bijgebouw was al in 1976 geschikt gemaakt voor bewoning en is in 1999/2000 gesloopt en vervolgens herbouwd. Op enig moment doet broer A een verzoek om handhavend op te treden tegen bewoning van de aanbouw door broer B. Broer B woont al sinds 1996 in de aanbouw.
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wijdemeren (hierna: ‘het college’) legt vervolgens een last onder dwangsom op aan broer B en gelast hem om de woonvoorzieningen uit de aanbouw te verwijderen. Door het plaatsen van de woonvoorzieningen in de aanbouw is een tweede woning op het perceel gerealiseerd, hetgeen in strijd is met de bouwregels van het bestemmingsplan.
Broer B gaat tegen het handhavingsbesluit in bezwaar en later in (hoger) beroep en stelt dat het handhavend optreden van het college onevenredig is. Dit nu hij de aanbouw al lange tijd bewoont en de gevolgen van de overtreding volgens hem van geringe aard en ernst zijn nu (andere) omwonenden geen er hinder van ondervinden.
Wat oordeelde de rechtbank?
De rechtbank stelt broer B in het gelijk en oordeelt dat zich bijzondere omstandigheden voordoen die maken dat het college van handhaving had moeten afzien. De rechtbank betrekt daarbij de omstandigheid dat de aanbouw al sinds 1976 woonvoorzieningen heeft en er pas in 2018 door broer A om handhaving is verzocht. Ook is volgens de rechtbank niet gebleken dat andere bewoners in het gebied, anders dan de broer die om handhaving verzocht, last hebben van de bewoning van de aanbouw. Verder sluiten de gebruiksregels van het bestemmingsplan het gebruik van de aanbouw als woning volgens de rechtbank niet uit. Al met al oordeelt de rechtbank dat het belang van broer A bij handhaving en het algemeen belang dat met handhaving is gediend, niet opwegen tegen het belang van de andere broer om in de woning te blijven wonen.
Broer B, die aan het kortste eind trekt, stelt tegen de uitspraak van de rechtbank hoger beroep in bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘de Afdeling’).
Wat oordeelde de Afdeling?
De Afdeling oordeelt in hoger beroep allereerst dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat sprake is van een overtreding, omdat de aanbouw moet worden aangemerkt als zelfstandige woning. Broer B mocht de aanbouw om die reden niet zonder de vereiste omgevingsvergunning bouwen. Het college was daarom bevoegd om handhavend op te treden tegen de illegaal gebouwde aanbouw. Anders dan de rechtbank oordeelt de Afdeling echter dat de opgelegde last niet ovenwichtig is, mede gelet op het algemeen belang dat is gediend bij handhaving. Dat motiveert de Afdeling als volgt.
De Afdeling overweegt dat het bouwen van een zelfstandige woning door broer B zonder omgevingsvergunning, geen overtreding van geringe aard en ernst is. De gevolgen zijn namelijk doorlopend, in die zin dat het bouwwerk blijft bestaan. De Afdeling oordeelt verder dat de rechtbank in dit concrete geval te veel gewicht heeft toegekend aan i) de omstandigheid dat broer B de aanbouw al sinds 1996 bewoont en ii) de verbouwing al heeft plaatsgevonden in 1999/2000. Daarbij acht de Afdeling het allereerst van belang dat het college ter zitting heeft toegelicht dat vanwege de beperkte handhavingscapaciteit van de gemeente in beginsel alleen tot handhavend optreden wordt overgegaan, als er een verzoek om handhaving wordt gedaan. Broer A had in 2018 het college pas verzocht om handhavend op te treden. Gelet hierop komt aan het door broer B aangevoerde tijdsverloop tussen de geconstateerde overtreding en het handhavend optreden door het college, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, een beperkt gewicht toe. Daarnaast kon broer B uit een eerder geweigerde vergunning afleiden dat het bouwen van een zelfstandige woning niet was toegestaan. Tot slot acht de Afdeling het inherent aan handhavend optreden dat bewoning van de aanbouw niet meer mogelijk is en dat broer B op zoek moet naar een nieuwe woning. Ook dit zijn volgens de Afdeling geen bijzondere omstandigheden die maken dat handhavend optreden door het college in dit geval onevenredig is. De rechtbank heeft volgens de Afdeling daarom ten onrechte een te groot gewicht toegekend aan de omstandigheid dat broer B bij handhaving zijn woning zal verliezen.
Op grond van voornoemde feiten en omstandigheden ziet de Afdeling, anders dan de rechtbank, geen grond voor het oordeel dat het opleggen van de last onder dwangsom door het college onevenwichtig was. De Afdeling concludeert daarom dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college van handhavend optreden had moeten afzien.
Signalering voor de praktijk
Deze uitspraak laat zien dat het in het kader van de evenredigheidstoetsing door de bestuursrechter van belang is om goed te onderbouwen waarom een zwaarder gewicht moet worden toegekend aan het algemeen belang dat is gediend bij handhavend optreden dan aan de bijzondere omstandigheden die door een appellant in een concreet geval worden aangevoerd om af te zien van handhavend optreden. Uit deze uitspraak volgt dat het college in dat kader veel gewicht mocht toekennen aan het feit dat in dit geval zonder de benodigde omgevingsvergunning een zelfstandige woning in de aanbouw was gerealiseerd. De Afdeling oordeelde dat het college deze overtreding terecht had gekwalificeerd als een overtreding met doorlopende gevolgen die niet van geringe aard en ernst waren. Het enkele (langdurige) tijdsverloop tussen de geconstateerde overtreding en het handhavend optreden was volgens de Afdeling in dit concrete geval daarbij geen bijzondere omstandigheid om van handhavend optreden te zien. Het college kon namelijk voldoende motiveren dat in de gemeente, vanwege capaciteitsproblemen, alleen handhavend werd opgetreden wanneer een verzoek hiertoe werd ingediend. Daarmee wordt door de Afdeling (wederom) bevestigd dat een langdurig tijdsverloop tussen de geconstateerde overtreding en het handhavend optreden door het bestuursorgaan, niet in alle gevallen hoeft te kwalificeren als een bijzondere omstandigheid om van handhavend optreden af te zien.