Sinds 31 mei 2023 sluit de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: “de Afdeling”) aan bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap voor de beantwoording van de vraag of een natuurlijk persoon of rechtspersoon die een verboden handeling niet zelf fysiek heeft verricht als ‘overtreder’ in de zin van artikel 5:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: “de Awb”) kan worden aangemerkt. In dit blog bespreken wij twee uitspraken waarin deze criteria door de Afdeling en de rechtbank Rotterdam worden toegepast.
ABRvS 28 juni 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2501
Wat was er aan de hand?
In de kwestie die ten grondslag lag aan de eerste zaak had het college van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland bij besluit van 16 januari 2020 aan appellant een last onder dwangsom opgelegd. Appellant is eigenaar van een woning in Noordwelle. De last strekt ertoe om het gebruik van deze woning voor het huisvesten van meer dan één huishouden te beëindigen en beëindigd te houden.
Het door appellant tegen voornoemd besluit gemaakte bezwaar is door het college bij besluit van 9 juni 2020 ongegrond verklaard. Bij besluit van 12 oktober 2020 heeft het college besloten tot invordering van het verbeurde dwangsombedrag. In zijn uitspraak van 15 maart 2022 heeft de rechtbank Zeeland-West-Brabant het door appellant tegen beide besluiten ingestelde beroep ongegrond verklaard. Volgens de rechtbank heeft het college zich terecht op standpunt gesteld dat het gebruik van de woning voor het huisvesten van meer dan één huishouden in strijd is met het vigerende bestemmingsplan en dat appellant als overtreder kan worden aangemerkt, omdat hij voor de overtreding als eigenaar van de woning verantwoordelijk kan worden gehouden.
Hoger beroep
In hoger beroep betoogt appellant (onder meer) dat de rechtbank hem ten onrechte als overtreder heeft aangemerkt. Appellant voert in dit verband aan dat hij direct na ontvangst van het primaire besluit het toen lopende huurcontract heeft beëindigd en de inhoud van de huurovereenkomst heeft gewijzigd. Hij heeft in het contract opgenomen dat alleen na zijn voorafgaande uitdrukkelijke toestemming verhuur is toegestaan. Ook heeft hij met de nieuwe huurder afgesproken dat zijn schriftelijke toestemming vereist is als personeelsleden blijven logeren en heeft hij zijn buurtgenoten gevraagd hem te informeren als er signalen zijn dat er meer dan één huishouden in de woning woont. Appellant stelt zich voorts op het standpunt niet de mogelijkheid te hebben om de woning te betreden of om bindende aanwijzingen te geven. Ook kan hij niet controleren wie zich hebben ingeschreven in de Basisregistratie Personen (BRP). Zodoende heeft hij, naar eigen zeggen, alle mogelijke maatregelen genomen om de overtreding te beëindigen.
Volgens appellant is de rechtbank eraan voorbijgegaan dat inschrijving in de BRP door de gemeente is toegestaan. Daarbij het college volgens appellant de mogelijkheid om een verhuurdersverklaring te eisen. Appellant stelt zich op het standpunt dat het op de weg van het college ligt om, voordat een last onder dwangsom wordt opgelegd, een dergelijke maatregel ter preventie wordt getroffen. Tenslotte voert appellant aan dat de woning bij een controle in maart 2020 niet werd bewoond door meerdere personen, zodat het gevaar voor overtreding volgens appellant geen consistent gevaar was.
Wat oordeelt de Afdeling?
De Afdeling herhaalt eerst kort de vereisten om een natuurlijk persoon als functioneel dader aan te merken, zoals geformuleerd in haar uitspraken van 31 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2071 en ECLI:NL:RVS:2023:2067). Kort gezegd houden deze vereisten in dat er sprake moet zijn van i) beschikkingsmacht en ii) dat er dient te zijn voldaan aan het aanvaardingsvereiste. Van aanvaarding is volgens de Afdeling in beginsel al sprake als de betreffende persoon tekort is geschoten in dat wat redelijkerwijs van hem verwacht mocht worden om wederrechtelijke handelingen te voorkomen.
In dit geval stelt de Afdeling vast dat appellant eigenaar is van de woning. De geconstateerde overtreding houdt direct verband met de wijze waarop de woning wordt gebruikt. Volgens de Afdeling kan een woningeigenaar in de regel beschikken over de wijze van gebruik van zijn woning, ook als deze de woning heeft verhuurd, bijvoorbeeld door het opnemen van bepalingen in een contract hieromtrent. Zodoende had appellant als eigenaar van de woning beschikkingsmacht over het gebruik daarvan.
Naar het oordeel van de Afdeling is in dit geval ook voldaan aan het aanvaardingsvereiste. Appellant heeft volgens de Afdeling het wederrechtelijke gebruik van de woning aanvaard door niet de zorg te betrachten die in redelijkheid van hem kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. Appellant wist dat de horecaondernemer, met wie hij een huurovereenkomst sloot, niet zelf in de woning zou gaan wonen. In de huurovereenkomst was namelijk bepaald dat de huurder de woning in zal zetten voor gebruik door personeel van zijn bedrijf. Zodoende is volgens de Afdeling aannemelijk dat appellant wist of kon weten dat de woning zou worden gebruikt voor de huisvesting van seizoenarbeiders.
De Afdeling gaat ook niet mee in de rest van het betoog van appellant. Ten aanzien van het standpunt dat er geen risico op herhaalde overtreding was, merkt de Afdeling op dat appellant de woning is blijven verhuren aan een horecaondernemer die zelf niet in de woning ging wonen. Onder die omstandigheden had het volgens de Afdeling op de weg van appellant gelegen om in het kader van zijn zorgplicht toe te zien op het feitelijke gebruik van de woning. Appellant had (bijvoorbeeld) aangekondigde bezoeken kunnen (laten) brengen aan de woning en de woning met de toestemming van de huurders kunnen controleren. Appellant heeft geen toezicht gehouden en daarmee bewust het risico genomen dat hij niet wist op welke wijze de woning werd gebruikt. In zoverre heeft hij onder de gegeven omstandigheden het wederrechtelijke gebruik aanvaard. De omstandigheid dat door inschrijving in de BRP binnen de gemeente bekend was dat meerdere personen op het betreffende adres woonden, betekent ook niet dat appellant zelf niet meer de vereiste zorg hoefde te betrachten; het college was niet gehouden om appellant uit eigen beweging over deze inschrijvingen te informeren.
Het voorgaande brengt naar het oordeel van de Afdeling met zich dat het college van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland appellant terecht als overtreder heeft kunnen aanmerken en derhalve handhavend heeft kunnen optreden.
Rechtbank Rotterdam 16 juni 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:5251)
Wat was er aan de hand?
In deze tweede zaak past de rechtbank Rotterdam de criteria voor functioneel daderschap van rechtspersonen toe. In de kwestie die ten grondslag lag aan deze zaak had de minister van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: “de Minister”) spoedeisende bestuursdwang toegepast ter voorkoming en beperking van schade aan een aquaduct langs de A32. De schade was veroorzaakt door het uitvoeren van boringen voor het aanleggen van glasvezelkabels door het bedrijf Selecta zonder de daarvoor benodigde vergunning die nodig is op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken.
De Minister heeft bij besluit van 14 december 2022 besloten om de kosten voor het toepassen van bestuursdwang mede te verhalen op de rechtspersoon Delta Rijssel B.V. De Minister heeft Delta Rijssel B.V. aangemerkt als overtreder, omdat de overtreding mede aan Delta Rijssel B.V. zou zijn toe te rekenen als opdrachtgever van de werkzaamheden. Delta Rijssel B.V. was het niet eens met dit besluit en ging in beroep, nadat zij in de bezwaarfase nul op het rekest had gekregen.
Delta Rijssel B.V. voert aan dat zij ten onrechte als overtreder is aangemerkt omdat niet zij maar haar dochteronderneming Delta Rijssel Glasvezel Investeringen B.V de opdracht aan Selecta heeft verstrekt, Delta Rijssel B.V. verricht alleen holding activiteiten, terwijl het Delta Rijssel Glasvezel Investeringen B.V. is die verantwoordelijk is voor de vergunningen en eigenaar wordt van het glasvezelnetwerk.
De Minister is van mening dat Delta Rijssel B.V. wel als overtreder kan worden aangemerkt omdat zij de enig aandeelhouder en bestuurder van Delta Rijssel Glasvezel Investeringen B.V. is. Ook hebben de vennootschappen hetzelfde bezoekadres, postadres en telefoonnummer. De Minister stelt dat Delta Rijssel B.V. daardoor zeggenschap over het dochterbedrijf had en het daarom feitelijk en juridisch in haar macht had om de overtreding te (doen) beëindigen, wat maakt dat Delta Rijssel B.V. als overtreder kan worden aangemerkt.
Wat oordeelt de rechtbank?
De rechtbank herhaalt de criteria voor functioneel daderschap van rechtspersonen (ook wel de ‘”Drijfmestcriteria” genoemd). Een rechtspersoon kan op grond van deze criteria als functioneel dader worden aangemerkt als de desbetreffende gedraging redelijkerwijs aan die rechtspersoon kan worden toegerekend. Daarvan is sprake indien één of meerdere van de volgende omstandigheden zich voordoen:
- Het gaat om een handelen of nalaten van iemand die hetzij uit hoofde van een dienstbetrekking hetzij uit andere hoofde werkzaam is ten behoeve van de rechtspersoon,
- De gedraging past in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van de rechtspersoon,
- De gedraging is de rechtspersoon dienstig geweest in het door hem uitgeoefende bedrijf of in diens taakuitoefening,
- De rechtspersoon vermocht erover te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en zodanig of vergelijkbaar gedrag werd blijkens de feitelijke gang van zaken door de rechtspersoon aanvaard of placht te worden aanvaard, waarbij onder bedoeld aanvaarden mede begrepen is het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de rechtspersoon kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging.
De rechtbank merkt expliciet op dat de jurisprudentie waarnaar de Minister verwijst niet in lijn is met de nieuwe jurisprudentielijn en dat deze daarom niet wordt toegepast. De rechtbank sluit vervolgens aan bij de voornoemde “Drijfmestcriteria” om te bepalen of de gedragingen aan Delta Rijssel B.V. kunnen worden toegerekend.
De rechtbank overweegt in dit verband dat Selecta niet werkzaam was ten behoeve van Delta Rijssel B.V.. Ook houdt Delta Rijssel B.V. zich als holding maatschappij niet bezig met operationele activiteiten, zodat de gedragingen van Selecta niet in haar normale bedrijfsvoering passen. Verder zijn de gedragingen ook niet dienstig geweest aan de holding. Wat betreft het laatste criterium overweegt de rechtbank dat Delta Rijssel B.V. weliswaar bestuurder en enig aandeelhouder van Delta Rijssel Glasvezel Investeringen B.V. is, maar dat niet is gebleken dat Delta Rijssel B.V. betrokkenheid had bij het handelen van Selecta en ook niet dat Delta Rijssel B.V. dit handelen heeft aanvaard, van het handelen op de hoogte was en onvoldoende zorg zou hebben betracht om het handelen te voorkomen. Tot slot overweegt de rechtbank nog dat geen sprake is van vereenzelviging van de rechtspersonen door het enkele feit dat de rechtspersonen hetzelfde post- en bezoekadres en telefoonnummer hebben.
De rechtbank komt tot de conclusie dat de Minister onvoldoende feiten en omstandigheden heeft gesteld die maken dat moet worden geoordeeld dat de gedragingen van Selecta aan Delta Rijssel B.V. kunnen worden toegerekend. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de Minister Delta Rijssel B.V. dan ook ten onrechte als overtreder aangemerkt. Het beroep van Delta Rijssel B.V. wordt om die reden gegrond verklaard en het bestreden besluit wordt vernietigd.
Belang voor de praktijk
Uit de hiervoor besproken uitspraken volgt dat zowel de lagere rechter als de Afdeling strikt aansluit bij de in de uitspraken van 31 mei 2023 door de Afdeling genoemde criteria om te bepalen of een natuurlijk persoon of rechtspersoon als functioneel overtreder kan worden aangemerkt. In beide uitspraken worden de criteria uit het “IJzerdraad-arrest” voor natuurlijke personen en het “Drijfmest-arrest” voor rechtspersonen herhaald en vervolgens stap voor stap nagelopen. De rechtbank Rotterdam overweegt in dit verband zelfs expliciet dat een uitspraak over het overtrederbegrip van vóór de uitspraken van de Afdeling van 31 mei 2023 geen toepassing kan vinden, omdat deze uitspraak niet in lijn is met de nieuwe jurisprudentielijn.
Deze uitspraken laten zien dat het voor de praktijk van belang is om bij het aanschrijven van niet-fysieke overtreders vanaf nu nauwgezet aan te sluiten bij het genuanceerde overtrederbegrip. Het is raadzaam om aan de hand van de relevante criteria te motiveren waarom de betreffende natuurlijke persoon of rechtspersoon wordt aangemerkt als overtreder. Daarbij zal het bevoegd gezag voldoende feiten en omstandigheden naar voren moeten brengen waaruit blijkt dat de overtreding redelijkerwijs aan de rechtspersoon of natuurlijke persoon kan worden toegerekend.