In een uitspraak van 29 november 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:4411) overweegt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat het toepassingsbereik van artikel 7.14, eerste lid, van de Waterwet zich niet beperkt tot actief overheidshandelen. Ook een andere vorm van schadeveroorzakend overheidshandelen kan onder omstandigheden als een schadeoorzaak worden aangemerkt en nopen tot toekenning van nadeelcompensatie.
Juridisch kader
Uit artikel 7.14, eerste lid, van de Waterwet volgt dat aan degene die als gevolg van de rechtmatige uitoefening van een taak of bevoegdheid in het kader van het waterbeheer schade lijdt of zal lijden, op zijn verzoek door het betrokken bestuursorgaan een vergoeding wordt toegekend, voor zover de schade redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en voor zover de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd.
Artikel 7.15 van de Waterwet bepaalt dat voor de toepassing van artikel 7.14 van de Waterwet onder schade mede wordt verstaan: schade in verband met wateroverlast of overstromingen, voor zover deze het gevolg zijn van de verlegging van een waterkering of van andere maatregelen, gericht op het vergroten van de afvoer- of bergingscapaciteit van watersystemen.
Wat was er aan de hand?
Appellanten zijn exploitanten van agrarische percelen in America. De percelen zijn zodanig ingericht dat regenwater kan afstromen naar door het Waterschap Limburg onderhouden watergangen. In de periode van 9 tot 21 juli 2014 is er extreem veel regen gevallen waardoor de percelen onder water hebben gestaan en er schade is ontstaan aan hun gewassen.
Appellanten hebben bij het dagelijks bestuur van het waterschap verzocht om nadeelcompensatie. Volgens appellanten heeft het waterschap ervoor gekozen om tijdens de wateroverlast in juli 2014 eerst maatregelen te treffen om elders overstromingen te voorkomen. Doordat het waterschap ervoor gekozen heeft om een stuw pas later (gedeeltelijk) open te zetten, stellen appellanten schade te hebben geleden.
Het waterschap heeft de verzoeken om nadeelcompensatie afgewezen, omdat de stelling dat het waterschap niet tijdig maatregelen in dit gebied heeft getroffen uitgaat van een onrechtmatig handelen of nalaten. Onder verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling van 1 november 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2925) stelt het waterschap dat hiervoor geen nadeelcompensatie kan worden verstrekt. Ook zou niet zijn voldaan aan het vereiste van een speciale last. Dat vereiste houdt in dat een belanghebbende slechts nadeelcompensatie kan krijgen als hij onevenredig wordt getroffen in vergelijking met personen die in een vergelijkbare situatie verkeren, in dit geval andere landbouwers in hetzelfde gebied. Volgens het waterschap hebben appellanten geen schade geleden die in belangrijke mate afwijkt van de schade die andere landbouwers uit de referentiegroep lijden.
Nadat de rechtbank Limburg op 19 februari 2021 (ECLI:NL:RBLIM:2021:1469) geoordeeld had dat de verzoeken terecht zijn afgewezen komt de kwestie uiteindelijk bij de Afdeling terecht. In hoger beroep staat de vraag centraal of de door appellanten gestelde schade onder de reikwijdte van de artikelen 7.14 en 7.15 van de Waterwet valt en zo ja, of er een causaal verband bestaat tussen die oorzaak en de schade. De Afdeling merkt in dit verband het volgende op.
De artikelen 7.14 en 7.15 Waterwet
Artikel 7.14, eerste lid, van de Waterwet biedt een algemene regeling voor de afhandeling van schade die het gestelde gevolg is van de rechtmatige uitoefening van een taak of bevoegdheid door een bestuursorgaan in het kader van waterbeheer. Uit de parlementaire geschiedenis volgt dat met deze omschrijving bewust is afgezien van een limitatieve opsomming van schadeoorzaken die onder het bereik van deze regeling vallen. Daarbij is aangetekend dat het uitsluiten van bepaalde schadeoorzaken ertoe zou leiden dat benadeelden andere wegen moeten bewandelen om hun schade vergoed te krijgen. Dit is ongewenst. De Afdeling merkt verder op dat artikel 7.14 Waterwet is gebaseerd op het algemene rechtsbeginsel van de gelijkheid voor de openbare lasten. Deze bepaling is de grondslag voor vergoeding van schade als gevolg van de rechtmatige uitoefening van publiekrechtelijke taken en bevoegdheden in het kader van het waterbeheer door een bestuursorgaan.
Met betrekking tot artikel 7.15 Waterwet merkt de Afdeling op dat dit artikel geen zelfstandige grondslag voor vergoeding van schade veroorzaakt door wateroverlast of overstroming is, maar dat het hier gaat om een nadere uitwerking van artikel 7.14, eerste lid (Kamerstukken II 2007/08, 30 818, nr. 6, p. 24). Concreet betreft het schade als gevolg van (het moeten gedogen van) de tijdelijke berging van water in een bergingsgebied. Deze categorie van schadegevallen is uitdrukkelijk in de wet opgenomen, omdat het bij de berging van water mogelijk is dat een bergingsgebied zonder verdere tussenkomst van een beheerder in gebruik raakt, zodra het oppervlaktewaterlichaam waaruit het water ontvangt zijn maximale opnamecapaciteit heeft bereikt. Het is wenselijk om ook in die gevallen, waarin de schade niet rechtstreeks aan enig overheidsoptreden is te relateren, toepassing te kunnen geven aan artikel 7.14, eerste lid, van de Waterwet (Kamerstukken II 2006/07, 30 818, nr. 3, p. 132-133).
Oordeel Afdeling
Naar het oordeel van de Afdeling is het toepassingsbereik van artikel 7.14 Waterwet niet beperkt tot actief overheidshandelen. Mede gelet op de bedoeling van de wetgever om een algemene regeling voor de afhandeling van schade te bieden, is het denkbaar dat ook een (andere) vorm van schadeveroorzakend overheidshandelen onder omstandigheden als schadeoorzaak als bedoeld in artikel 7.14, eerste lid, van de Waterwet kan worden aangemerkt.
Anders dan de rechtbank Limburg heeft geoordeeld, beoogt artikel 7.15 Waterwet niet het toepassingsbereik van artikel 7.14, eerste lid, van de Waterwet te beperken. Bij wateroverlast of overstromingen, anders dan door (het moeten gedogen van) de tijdelijke berging van water in een bergingsgebied als bedoeld in artikel 7.15, kan artikel 7.14, eerste lid, Waterwet dan ook wel degelijk een grondslag bieden voor vergoeding van schade.
Wat betekent dit?
De gestelde schade is volgens appellanten veroorzaakt door het op 12 juli 2014 gedeeltelijk verlagen en op 18 juli 2014 verhogen van de overstorthoogte van de stuw. De Afdeling oordeelt dat dit rechtmatige feitelijke handelingen van het waterschap zijn die onder het toepassingsbereik van artikel 7.14, eerste lid, van de Waterwet vallen. Gelet hierop slaagt het betoog van appellanten dat de uitspraak van de rechtbank Limburg op een onjuiste uitleg van de artikelen 7.14 en 7.15 Waterwet berust.
Het voorgaande geeft de Afdeling echter geen aanleiding om de uitspraak van de rechtbank te vernietigen, omdat appellanten niet aannemelijk hebben gemaakt dat de schade zou zijn uitgebleven als de stuw tijdig op een lagere overstorthoogte was ingesteld, zodat het causaal verband tussen de schadeoorzaak en de schade ontbreekt.
Omgevingswet
Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024 zijn de artikelen 7.14 en 7.15 van de Waterwet komen te vervallen. De Omgevingswet kent nu twee regelingen voor schadevergoeding door rechtmatig overheidshandelen: een algemene regeling in afdeling 15.1 en een regeling voor schadevergoeding als gevolg van het opleggen van gedoogplichten in afdeling 15.2. Artikel 7.14 van de Waterwet is opgegaan in afdeling 15.1.
Daarnaast bevat de Algemene wet bestuursrecht sinds 1 januari jl. een algemene regeling over nadeelcompensatie in titel 4.5. De bepalingen uit deze titel zijn van toepassing op de toekenning van nadeelcompensatie die het gevolg is van elke rechtmatige uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid of taak door een bestuursorgaan.
De regels uit afdeling 15.1 zijn een aanvulling op de algemene regeling voor nadeelcompensatie uit titel 4.5 van de Awb. Daar waar afdeling 15.1 de regeling in de Awb aanvult, gaat afdeling 15.1 voor op de Awb. De afbakening van schadeoorzaken in artikel 15.1 is ten opzichte van afdeling 4.5 limitatief en exclusief. Dit betekent dat als een schadeoorzaak niet in artikel 15.1 is opgenomen, niet alsnog langs de weg van de Awb om schadevergoeding kan worden verzocht.
Artikel 4.21 van de Invoeringswet Omgevingswet bepaalt dat als vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet schade is veroorzaakt door de uitoefening van een taak of bevoegdheid als bedoeld in artikel 7.14, eerste lid, van de Waterwet, het oude recht van toepassing blijft op een verzoek om schadevergoeding dat wordt ingediend binnen vijf jaar nadat de schade zich heeft geopenbaard of de benadeelde redelijkerwijs op de hoogte had kunnen zijn van de schade, maar in ieder geval binnen twintig jaar na de schadeveroorzakende gebeurtenis. Het oude recht blijft van toepassing op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit onherroepelijk is geworden en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald. De hiervoor besproken uitspraak van de Afdeling van 29 november 2023 over het toepassingsbereik van artikel 7.14 Waterwet blijft dus ook na de inwerkingtreding van de Omgevingswet relevant.