Noodverordening COVID-19: muziekoptreden verboden?

Een van de hotels van een hotelketen bood in het Pinksterweekeinde een arrangement aan. Daarbij werden aan de hotelgasten twee optredens aangeboden van een bekende zanger van Nederlandse muziek en een bekende Nederlandse zangeres. In deze uitspraak ging het om de vraag of door het hotel een – op grond van de Noodverordening COVID-19 – verboden evenement zou worden georganiseerd.

Achtergrond

In de Noodverordening COVID-19 Veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland 11 mei 2020 (‘Noodverordening’) was het op grond van artikel 2.1 derde lid tot 1 september 2020 verboden om evenementen te laten plaatsvinden of ontstaan, dan wel aan evenementen deel te nemen. Met ingang van 1 juni 2020 geldt er een nieuwe Noodverordening, waarin dit verbod nog steeds is opgenomen (artikel 2.1, vierde lid) en waarin het begrip ‘evenement’ op dezelfde wijze is gedefinieerd.

Onder ‘evenement’ wordt in artikel 1.2 van de Noodverordening verstaan: “elke voor publiek toegankelijke verrichting van vermaak, met uitzondering van markten als bedoeld in artikel 160, eerste lid, onderdeel g, van de Gemeentewet en betogingen, samenkomsten en vergaderingen als bedoeld in de Wet openbare manifestaties; onder evenementen vallen mede, maar niet uitsluitend, herdenkingsplechtigheden, braderieën, optochten niet zijnde manifestaties in de zin van de Wet openbare manifestaties, feesten, festivals, popconcerten en overige muziekvoorstellingen, betaald voetbalwedstrijden (met of zonder publiek), straatfeesten, barbecues en vechtsportwedstrijden.”

De voorzitter van de Veiligheidsregio Noord- en Oost-Gelderland (‘VNOG’) was van mening dat het hotel het verbod van artikel 2.1 derde lid van de Noodverordening overtrad, omdat er een evenement – een muziekvoorstelling – werd georganiseerd. De voorzitter legde daarom bij besluit van 28 mei 2020 aan het hotel een last onder dwangsom op.

Het hotel maakte bezwaar tegen dit besluit en diende met succes een verzoek om voorlopige voorziening in. De Voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland heeft het besluit in de uitspraak van 29 mei 2020 geschorst.

Samenvatting uitspraak

In de uitspraak overweegt de Voorzieningenrechter dat in dit geval geen sprake is van een ‘verboden muziekvoorstelling’, omdat het optreden van de artiest niet centraal staat. De Voorzieningenrechter acht daarbij van belang dat:

1. sprake is van een arrangement bestaande uit verzoekster biedt een arrangement aan, bestaande uit een diner, overnachting en een ontbijt;
2. het diner slechts één van de onderdelen is, en de muziek is bedoeld ter omlijsting en begeleiding van het diner;
3. de muziek plaats vindt terwijl de gasten aan tafel zitten tijdens het diner en dat zij dienen te blijven zitten. Rondlopen of dansen is niet toegestaan, zodat de eis van anderhalve meter afstand strikt zal worden gehandhaafd.

De Voorzieningenrechter overweegt expliciet dat zij niet relevant acht dat gasten speciaal vanwege de aanwezigheid van de bekende artiesten het arrangement hadden geboekt.
Ten overvloede merkt de Voorzieningenrechter in de uitspraak op dat de beoordeling anders zou kunnen uitpakken als het optreden van één of meerdere artiesten het hoofdbestanddeel is van een aangeboden arrangement. Dit zal van geval tot geval afhangen van de feitelijke situatie.

Analyse

Overtreding

In de toelichting bij artikel 2.3 van de Noodverordening is vermeld dat in alle noodverordeningen ervoor is gekozen dezelfde omschrijving van het begrip evenement op te nemen. Daarvoor is aangeknoopt bij de omschrijving van het begrip evenement in het model van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) voor een algemene plaatselijke verordening: ‘elke voor publiek toegankelijke verrichting van vermaak’.
Op 14 augustus 2019 heeft de VNG de laatste versie van de model-APV gepubliceerd.

In artikel 2.24, eerste en tweede lid van de model-APV is het begrip evenement gedefinieerd.

De kern van de definitie van het begrip evenement wordt gevormd door de zinsnede “elke voor publiek toegankelijke verrichting van vermaak”. Uit rechtspraak blijkt dat de verrichting van vermaak de kern moet vormen van de activiteit, voordat er sprake is van een evenement. Ik verwijs naar het artikel van Treffers en Handgraaf waarin deze rechtspraak wordt besproken. (Evenementen, een feest voor de gemeentelijke regelgever? .J.H. Treffers & S. Handgraaf, Gst 2019/92). Ik vermoed dat de Voorzieningenrechter bij die rechtspraak heeft willen aansluiten in de hiervoor opgesomde punten 1 en 2.

Het valt mijns inziens te bezien of de vergelijking met bedoelde rechtspraak helemaal opgaat. Zo verwijzen Treffers en Handgraaf in hun artikel naar de uitspraak van 27 september 2009 van de Afdeling over een weigering van een evenementenvergunning voor een driedaagse automarkt. Deze automarkt werd door de Afdeling aangemerkt als een commerciële promotie- en verkoopactiviteit. De enige bron van vermaak tijdens die automarkt was een ballonnen-activiteit voor kinderen, die strekte ter ondersteuning van de commerciële verkoop (ECLI:NL:RVS:2006:AY8897).

In de onderhavige casus vind ik het, anders dan in voormelde uitspraak van 27 september 2009 niet zo duidelijk dat de verrichting van vermaak niet de kern is van de activiteit. Uit de onderhavige casus blijkt dat het arrangement met vermelding van de artiesten werd aangeprezen. Bovendien zouden de artiesten gedurende het gehele diner optreden. Verder blijkt uit de uitspraak dat juist vanwege de optredens van deze artiesten het arrangement werd geboekt.

Handhavend optreden evenredig?

De Voorzieningenrechter heeft bij haar oordeel dat geen sprake is van een verboden evenement laten wegen dat de muziek plaatsvindt, terwijl de gasten aan tafel zitten tijdens het diner en dat zij dienen te blijven zitten. Ook achtte zij van belang dat rondlopen of dansen niet is toegestaan, waardoor de eis van anderhalve meter afstand strikt zal worden gehandhaafd (zie punt 3 hiervoor).

Ik leid uit deze overweging af dat de Voorzieningenrechter van mening is dat vanwege de wijze van uitvoering van de optredens geen gevaar voor de volksgezondheid dreigde.

Deze overweging ziet mijns inziens niet zozeer op de vraag of sprake is van een overtreding (het organiseren van een verboden evenement). Deze overweging past mijns inziens meer bij de tweede stap die een bestuursorgaan moet maken bij de vraag of handhavend kan worden opgetreden. Namelijk bij de vraag of gebruik kan worden gemaakt van de bevoegdheid om handhavend op te treden. Daarbij moet het bestuursorgaan beoordelen of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat handhavend optreden onevenredig is.

Hierover merk ik op dat, hoewel dat niet in de uitspraak is vermeld, het hotel – naar verwachting – heeft betoogd dat het afgelasten van de optredens grote financiële gevolgen met zich mee zou brengen. Doorgaans levert een financieel belang onvoldoende grond voor een schorsing van een handhavingsbesluit. Dat is slechts anders, als het hotel failliet zou gaan als de last geëffectueerd zou worden. Bij een hotel van een landelijke keten zal zich dat niet zo snel voordoen.

Conclusie

Het is naar mijn mening bepaald de vraag of dit hotel, dan wel andere hotels aan deze uitspraak het vertrouwen mogen ontlenen dat het organiseren van vergelijkbare arrangementen niet in strijd is met de Noodverordening COVID-19.

De kans is dus aanwezig dat voorzitters van Veiligheidsregio’s blijven optreden tegen dit soort muziekoptredens en dat een andere rechter het muziekoptreden wel zal aanmerken als verboden evenement. Alleen financiële belangen zullen dan onvoldoende grond zijn om het handhavingsbesluit te schorsen vanwege de onevenredigheid daarvan.

Tot besluit merk ik op dat deze uitspraak voor de Voorzitters van de Veiligheidsregio’s wellicht aanleiding zou kunnen zijn om toe te staan dat vergelijkbare arrangementen doorgaan, mits zodanige maatregelen worden getroffen dat de volksgezondheid niet in gevaar komt, dan wel dreigt te komen. Naar mijn mening zouden de Voorzitters de Noodverordening COVID-19 in dat geval moeten wijzigen.