In een uitspraak van 6 december 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:4523) oordeelt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) dat de in deze zaak gehanteerde versie van het zogenoemde ‘EFSA-model’ niet kan worden aangemerkt als een algemeen wetenschappelijk aanvaard model waarmee in het kader van de ruimtelijke ordening afstanden voor aanvaardbare spuitvrije zones kunnen worden bepaald. De Afdeling sluit hiermee aan bij haar eerdere rechtspraak over de geschiktheid van het EFSA-model voor het beoordelen van spuitvrije zones in het kader van ruimtelijke plannen. Hoewel hier in de toekomst mogelijk verandering in komt, is en blijft het planologisch mogelijk maken van een gevoelige functie op minder dan vijftig meter afstand van een perceel waarop gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt op dit moment vrijwel onmogelijk.
Spuitzonering en afwijken
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat in het algemeen een afstand van vijftig meter tussen gevoelige functies (zoals woningen) en percelen met daarop agrarische bedrijvigheid waarbij gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt, niet onredelijk wordt geacht. Het is mogelijk om deze afstand te verkleinen, mits hieraan een deugdelijke motivering ten grondslag ligt. Deze motivering moet gebaseerd zijn op een zorgvuldig op de locatie toegesneden onderzoek. Aan zo’n locatiespecifiek onderzoek moeten volgens de Afdeling hoge eisen worden gesteld. Dit omdat gewasbeschermingsmiddelen ernstige negatieve gevolgen kunnen hebben voor de gezondheid van mensen (zie bijv.: ABRvS 16 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3018).
Locatiespecifiek onderzoek in de praktijk
Op dit moment is er, voor zover wij hebben kunnen nagaan, nog geen rechtspraak gewezen waarin een locatiespecifiek onderzoek de rechterlijke toets der kritiek heeft kunnen doorstaan en er een gevoelige functie gerealiseerd kon worden op minder dan vijftig meter afstand van een perceel waarop gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt.
PRI-rapportages
Zo heeft de Afdeling geoordeeld dat locatiespecifieke onderzoeken waarbij gebruik is gemaakt van de (meet)resultaten van driftmetingen die zijn uitgevoerd door Plant Research International Wageningen (PRI) in 2012, 2014 en 2015 geen deugdelijke motivering vormen om af te kunnen wijken van de in de rechtspraak niet onredelijk geachte afstand van vijftig meter. Wij wijzen in dit verband op de uitspraken van de Afdeling van 30 maart 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:855), van 6 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1741) en van 16 december 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:3018).
EFSA-model
Naast de zojuist genoemde PRI-rapportages is ten behoeve van locatiespecifiek onderzoek in de praktijk ook weleens gebruik gemaakt van het zogenoemde ‘EFSA-model’, een rekenmodel van de European Food Safety Authority (de Europese Autoriteit voor Voedselveiligheid) dat primair is ontworpen voor de beoordeling van stoffen in toelatingsprocedures. Met dit model kan de blootstelling worden beoordeeld voor de toepassers van de middelen, de werkers in de gewassen, de beroepsmatige omstanders en de niet-beroepsmatige omstanders en omwonenden.
In de rechtspraak van de Afdeling (zie bijv.: ABRvS 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2959; ABRvS 19 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3023 en ABRvS 23 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3387) en van lagere bestuursrechters (zie bijv.: Vzr. Rb. Midden-Nederland 9 maart 2023, ECLI:NL:RBMNE:2023:148) was de lijn tot nu altijd dat het in die zaken gehanteerde EFSA-model geen algemeen wetenschappelijk aanvaard model is waarmee in het kader van de ruimtelijke ordening afstanden voor spuitzones kunnen worden bepaald.
Zo overweegt de Afdeling in haar uitspraak van 19 oktober 2022 dat het in deze zaak gehanteerde EFSA-model (onder meer):
- geen inzicht biedt in de blootstellingsrisico’s voor kinderen jongeren dan één jaar en zwangere vrouwen;
- geen inzicht biedt in de cumulatieve effecten van blootstelling aan gewasbeschermingsmiddelen;
- geen inzicht biedt in de eventuele gecombineerde werking tussen gewasbeschermingsmiddelen onderling.
Gelet op (onder meer) deze onzekerheden oordeelt de Afdeling in voornoemde uitspraak uiteindelijk dat niet op een verantwoorde wijze kan worden bepaald of en zo ja, in hoeverre het gebruik van de in deze zaak gehanteerde versie van het EFSA-model leidt tot een voldoende betrouwbare inschatting van de in deze zaak veilig te achten afstanden ten opzichte van de spuitzone(s). De raad van de gemeente Beuningen had in de kwestie die ten grondslag lag aan deze uitspraak dan ook niet deugdelijk gemotiveerd dat in dit geval met een fors kortere afstand dan vijftig meter tussen gevoelige functies en agrarische bedrijvigheid kon worden volstaan.
Bevestiging eerdere rechtspraak
In haar uitspraak van 6 december jl. sluit de Afdeling, na partijen uitgebreid in de gelegenheid te hebben gesteld om hun standpunten hieromtrent naar voren te brengen, aan bij hetgeen zij eerder over het EFSA-model én over PRI-rapportages uit 2012 heeft overwogen. Wij bespreken hieronder op hoofdlijnen hoe de Afdeling tot dit oordeel komt.
In de kwestie die ten grondslag lag aan deze uitspraak had de raad van de gemeente West Betuwe (hierna: de raad) bij besluit van 15 december 2020 het bestemmingsplan “Opijnen – Slotstraat” vastgesteld. Dit plan maakt het mogelijk dat aan de Slotstraat in Opijnen vijf vrijstaande woningen met tuinen worden gerealiseerd. De woningen zijn voorzien op percelen die zijn gesitueerd naast een perceel met daarop een perenboomgaard. De voorziene afstand tussen de tuinen en het deel van het perceel waar gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt (de spuitvrije zone) bedraagt niet vijftig, maar tien meter. Ten behoeve van dit besluit is locatiespecifiek onderzoek verricht waaraan een rekenkundige formule die is gebaseerd op een PRI-rapportage uit 2012 ten grondslag ligt.
Naar aanleiding van het tegen dit besluit ingestelde beroep heeft de STAB een deskundigenbericht uitgebracht. De raad van West Betuwe heeft in (onder meer) dit deskundigenbericht aanleiding gezien om het bestemmingsplan op 21 december 2021 geheel opnieuw en gewijzigd vast te stellen (hierna: het herstelbesluit). Aan het herstelbesluit is een nieuw spuitzoneonderzoek van Adromi Groep van 28 oktober 2021 ten grondslag gelegd. Dit onderzoek is gebaseerd op het EFSA-model. Met het onderzoek wordt volgens de raad voldoende onderbouwd waarom een kortere afstand dan vijftig meter tussen de voorziene woonpercelen en de perenboomgaard toelaatbaar is.
Kort samengevat kaart de STAB in het deskundigenbericht, na een rapport van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu uit 2019 te hebben geraadpleegd, diverse beperkingen aan met betrekking tot het EFSA-model. Uit dit rapport volgt bijvoorbeeld dat het in deze zaak gebruikte EFSA-model nog verder worden ontwikkeld voor de beoordeling van de cumulatieve en geaggregeerde blootstelling aan gewasbeschermingsmiddelen. De STAB concludeert in haar deskundigenbericht dat er nader wetenschappelijk onderzoek moet plaatsvinden over de vraag of het EFSA-model ook geschikt is voor de beoordeling van spuitvrije zones in het kader van ruimtelijke plannen.
Deskundigen van de raad en de initiatiefnemer van dit plan hebben ter zitting gesteld dat het nadere wetenschappelijk onderzoek dat volgens de STAB nodig is niet hoeft te worden afgewacht. Zij brengen in dit verband onder meer naar voren dat voor het gebruik en de toelating van gewasbeschermingsmiddelen in Europa strenge regels gelden: toelating mag alleen als deze middelen geen schade veroorzaken. Omdat het risico op negatieve gezondheidseffecten al via het toelatingsspoor is uitgesloten, zou dit niet ook nog in het kader van het ruimtelijke spoor hoeven worden meegenomen. Op het punt van cumulatie en aggregatie wordt naar voren gebracht dat het feit dat hier in de wetenschap nog weinig over bekend is, niet afdoet aan de bruikbaarheid van het EFSA-model. Dit omdat het optreden van schadelijke cumulatieve effectieve effecten niet voor de hand ligt nu gewasbeschermingsmiddelen ieder een ander aangrijppunt hebben op het lichaam en het onwaarschijnlijk is dat middelen tegelijkertijd worden gebruikt, zodat het ook onwaarschijnlijk is dat iemand op hetzelfde moment aan diverse middelen wordt blootgesteld.
De STAB heeft in een aanvullend deskundigenbericht gereageerd op de door partijen ter zitting naar voren gebrachte standpunten over de bruikbaarheid van het EFSA-model en de door de STAB in zijn eerdere deskundigenadvies geconstateerde leemten. De STAB ziet in hetgeen partijen naar voren hebben gebracht geen aanleiding om haar onderzoeksconclusie te wijzigen.
In reactie op het aanvullende deskundigenbericht van de STAB heeft de raad nog aandacht gevraagd voor de impasse die is ontstaan door de hoge woningnood en de beperkte mogelijkheid om ruimtelijke ontwikkelingen toe te staan nabij agrarische percelen. De raad stelt dat nieuw wetenschappelijk onderzoek niet kan worden afgewacht omdat ruimtelijke ontwikkelingen verder op slot dreigen te gaan doordat grote delen van percelen niet kunnen worden gebruik. Ook de initiatiefnemer heeft gewezen op de moeilijkheden om te komen tot inrichting van het ruimtelijke gebied in de nabijheid van gronden waarop fruitteelt en akkerbouw plaatsvinden.
Ondanks hun verwoede pogingen ziet de Afdeling in hetgeen partijen op de zitting naar voren hebben gebracht over de in het STAB-advies neergelegde kritiekpunten en hun reacties op het nadere deskundigenadvies geen aanleiding voor het oordeel dat op basis daarvan – hetgeen een afwijking van haar eerdere rechtspraak zou betekenen – kan worden aangenomen dat de in deze zaak gehanteerde versie van het EFSA-model een algemeen wetenschappelijk aanvaard model is waarmee in het kader van de ruimtelijke ordening afstanden voor aanvaardbare spuitvrije zones kunnen worden bepaald.
Dit brengt met zich dat het spuitzoneringsonderzoek van de Adromi Groep geen deugdelijke grondslag vormt voor het herstelbesluit, zodat dit besluit in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb is genomen. Het beroep wordt daarom gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd. Dit geldt overigens ook voor het eerste besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan “Opijnen – Slotstraat” nu het daaraan ten grondslag liggende locatiespecifieke onderzoek was gebaseerd op een PRI-rapportage uit 2012 waarvan de Afdeling het gebruik in haar uitspraak van 16 december 2020 al niet had geaccepteerd.
Betekenis voor de praktijk
De uitspraak van de Afdeling van 6 december jl. toont opnieuw aan dat het planologisch mogelijk maken van een gevoelige functie op minder dan vijftig meter afstand van een perceel waarop gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt op dit moment vrijwel onmogelijk is. Dit omdat er geen algemeen wetenschappelijk aanvaard model, landelijke regelgeving en/of richtlijnen bestaan waarmee in het kader van de ruimtelijke ordening afstanden voor aanvaardbare spuitvrije zones kunnen worden bepaald. Hoewel uit recente berichten blijkt dat het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aan een dergelijk model werkt, is het nog onduidelijk hoever dit model op dit moment ontwikkeld is en of dit model wél de rechterlijke toets der kritiek kan doorstaan. Mochten er op dit gebied ontwikkelingen plaatsvinden, dan berichten wij u nader.