De Minister moet de afkap van de stikstofberekening van het wegverkeer op 5 kilometer beter motiveren.
Dat blijkt uit een tussenuitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘Afdeling’) van 20 januari 2021. Daarmee lijkt de Afdeling het advies van de commissie Hordijk te volgen. Terwijl de Minister in dit advies in eerste instantie geen aanleiding zag om AERIUS-calculator op korte termijn op dit punt aan te passen (zie Kamerstukken II 2019–2020, 35 334, nr. 88). In deze bijdrage ga ik in op de achtergrond van dit onderdeel van deze tussenuitspraak.
Achtergrond besluitvorming
Bij besluit van 24 februari 2017 heeft de minister van Infrastructuur en Milieu (nu: Infrastructuur en Waterstaat, hierna: ‘de Minister’) het tracébesluit “A15/A12 Ressen-Oudbroeken (ViA15)” vastgesteld. Het tracébesluit maakt het doortrekken van de A15 mogelijk en zorgt daarmee voor een verbinding tussen de bestaande A12 en de A15 bij Arnhem. Ook voorziet het tracébesluit in het verbreden van de A12 en de A15.
In het kader van dit besluit heeft de Minister de stikstofdepositie berekend met behulp van het rekeninstrument AERIUS-calculator.
Punt van geschil
Milieuorganisatie GNMF betoogde dat de Minister ten onrechte alleen de stikstofdeposities heeft berekend van het wegverkeer dat rijdt binnen 5 km van (rekenpunten in) Natura 2000-gebieden. Deze beperking is volgens GNMF het gevolg van de keuze om in AERIUS-calculator de stikstofdepositie van wegverkeer te berekenen met behulp van de Standaardrekenmethode 2 (hierna: SRM2). Voor overige bronnen wordt OPS gebruikt; daarmee wordt ook gekeken naar deposities buiten 5 km van (rekenpunten in) Natura 2000-gebieden.
De Minister heeft ter zitting gesteld dat de implementatie van SRM2 in AERIUS-calculator een maximale rekenafstand heeft van 5 km, omdat eventuele berekende bijdragen van wegverkeer op grotere afstanden niet meer betekenisvol te herleiden zijn tot een individueel project zoals het onderhavige tracé.
Eindrapport Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof
GNMF heeft ter onderbouwing van haar standpunt gewezen op het eindrapport van het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof van 15 juni 2020, dat volgens haar dezelfde kritiek uit op het gebruik van SRM2 voor het berekenen van stikstofdeposities van wegverkeer.
In het Eindrapport van het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof ‘Meer meten, robuuster rekenen’, oftewel de commissie Hordijk, wordt het volgende over de afkap van 5 kilometer opgemerkt:
“Binnen AERIUS vindt een OPS-modelberekening plaats, waarbij het effect op de stikstofdepositie op stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden van een specifieke bron wordt doorgerekend. Dit geldt voor alle broncategorieën, behalve voor verkeersemissies, waarvoor binnen AERIUS het SRM-2-model wordt gebruikt. De reden hiervoor is dat SRM-2 de concentraties (en daarmee de luchtkwaliteit) rondom wegen goed in kaart kan brengen. In de huidige opzet van het systeem wordt deze concentratiebijdrage tot op 5 km afstand van wegen berekend. Door menging met schonere lucht worden concentraties snel lager met de afstand van de bron. Wat betreft de rol van depositie: op 20 km van de bron is grofweg slechts 30% van de uitgestoten ammoniak neergeslagen. Voor stikstofoxiden is dit zo’n 10%. Op een afstand van 250 kilometer is zo’n 80% van de ammoniak gedeponeerd en zo’n 40% van de stikstofoxiden (zie figuur 1). Met deze gegevens in het achterhoofd, is een afkap op 5 km voor verkeersemissies niet verdedigbaar, omdat het grootste gedeelte van de NH3- en NOx-depositie op grotere afstanden plaatsvindt.
De SRM-2-methode voor verkeer verschilt daarmee van de doorrekening van andere broncategorieën, die met het OPS-model worden berekend tot op grotere afstanden. Hierdoor
ontstaat er een niet-verdedigbaar verschil in de beoordeling van verkeersactiviteiten tegenover andere bronnen.
Op basis van deze ongelijke behandeling van broncategorieën beoordeelt het adviescollege het gebruik van SRM-2 binnen AERIUS als niet doelgeschikt, omdat het leidt tot verschil in beoordeling van sectoren.” Kamerstukken II, 2019–2020, 35 334, nr. 88.
Reactie Minister
Uit de uitspraak blijkt dat de Minister ter zitting heeft toegelicht dat hij het niet eens is met het rapport van het Adviescollege dat voor wegverkeer met hetzelfde model zou moeten worden gerekend als voor andere bronnen (OPS). Dat zou namelijk een aanzienlijk minder nauwkeurige berekening opleveren. OPS is volgens de Minister ontwikkeld voor het beschrijven van de verspreiding van emissies vanuit een stationaire bron met een verticale uitstoot zoals een schoorsteen. SRM2 is ontwikkeld voor een bewegende bron met een horizontale uitstoot van emissies. De Minister stelt dat SRM2 daarmee geschikter is voor berekeningen voor wegen. OPS houdt volgens hem bovendien geen rekening met bijvoorbeeld de hoogte van een weg, een verdiepte ligging en de aanwezigheid van afschermende constructies (zoals geluidschermen).
Verder heeft de Minister er ter zitting op gewezen dat volgens het Adviescollege de mate van detail van de huidige stikstofberekeningen (tot 0,005 mol stikstof per hectare per jaar) tot schijnzekerheid leidt. Ook in dit licht bezien, is het volgens de Minister niet verantwoord om voor wegen met OPS te rekenen op een afstand van meer dan 5 km.
Oordeel Afdeling
Met verwijzing naar rechtspraak van het Europese Hof van Justitie wijst de Afdeling erop dat het gebruiken van een hulpmiddel als AERIUS-calculator voor het maken van de passende beoordeling – als bedoeld in artikel 2.8 van de Wnb – alleen is toegestaan als daarmee volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies kunnen worden verkregen die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de geplande werkzaamheden voor de betrokken Natura 2000-gebieden kunnen wegnemen. Samengevat komt het oordeel van de Afdeling erop neer dat de Minister niet toereikend heeft gemotiveerd dat in dit geval aan deze voorwaarden is voldaan.
Het tracé zelf en de wegen, waarop als gevolg van het tracé een toename van verkeer te verwachten valt, liggen volgens de Afdeling slechts ten dele binnen 5 km van (rekenpunten in) de Natura 2000-gebieden die in het Deelrapport gebiedsbescherming (2019) zijn betrokken. Voor zover het verkeer op grotere afstand rijdt, is de stikstofdepositie die daarvan het gevolg is, niet berekend.
Verder is onduidelijk in hoeverre het tracé leidt tot stikstofdepositie op (rekenpunten in) Natura 2000-gebieden op meer dan 5 kilometer afstand van wegvakken, waarvoor het verkeersmodel een toename in verkeer voorspelt.
Het verweer van de Minister neemt die onduidelijkheid niet weg. De Afdeling vindt het daarbij in het bijzonder onduidelijk waarom het kennelijk wel mogelijk is om met AERIUS-calculator voor andere bronnen dan wegverkeer de stikstofdeposities “betekenisvol te herleiden” op grotere afstanden dan 5 km. Verder wijst de Afdeling erop dat hetgeen de Minister ter zitting voor het overige naar voren heeft gebracht erop neerkomt dat het streven naar volledigheid van de stikstofberekeningen ten koste zal gaan van de precisie.
Hoe verder?
De Minister leek al in oktober 2020 te anticiperen op deze uitspraak door aan te geven dat het kabinet samen met het RIVM al aan het onderzoeken was of aan de hand van eenduidige criteria een wetenschappelijk onderbouwde afstandsgrens dan wel depositiewaarde voor verschillende emissiebronnen vast te stellen is. Daarbij gaf zij aan dat zij de Kamer daarover in de zomer van 2021 zou informeren (Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2020-2021, nr. 450).
Dat lijkt net op tijd te zijn. De Afdeling heeft de Minister namelijk opgedragen om uiterlijk 20 juli 2021 onder meer het hiervoor beschreven motiveringsgebrek te herstellen. De Minister kan dit doen door alsnog – met inachtneming van het oordeel van de Afdeling over de afkap van de 5 kilometer – toereikend te motiveren dat volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies kunnen worden verkregen, die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van het tracébesluit voor de betrokken Natura 2000-gebieden, wegnemen. De Minister kan ook een andere onderbouwing aan het besluit geven of een ander besluit nemen.
De uitspraak kan ook gevolgen hebben voor andere infrastructurele projecten waarbij voor stikstofberekeningen gebruik wordt gemaakt van het rekenmodel SRM2 in de AERIUS-calculator. In het belang van de voortgang van die projecten is het te hopen dat de Minister sneller dan zij in oktober 2020 aangaf met een toereikende motivering komt.