Termijnoverschrijding in bezwaar en beroep vaker verschoonbaar

Juridisch kader

Op grond van artikel 6:11 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) blijft niet-ontvankelijkheidverklaring van een buiten de wettelijke termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift achterwege indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.

Bij de beoordeling of sprake is van een verschoonbare termijnoverschrijding, of met andere woorden of de indiener redelijkerwijs niet in verzuim is geweest, zijn twee aspecten van belang. Eerst dient te worden beoordeeld of het niet tijdig indienen van het bezwaar- of beroepschrift niet aan de indiener kan worden toegerekend. Voor het oordeel dat de termijnoverschrijding niet verwijtbaar is, kan grond bestaan als de termijnoverschrijding het gevolg is van bijzondere omstandigheden die de indiener betreffen, als deze is veroorzaakt door het handelen of nalaten van het bestuursorgaan en mogelijk ook wegens andere redenen. Als de termijnoverschrijding wel aan de indiener kan worden toegerekend, dan is deze niet verschoonbaar.

Wanneer de termijnoverschrijding niet aan de indiener kan worden toegerekend, dan moet nog worden beoordeeld of het bezwaar- of beroepschrift is ingediend zo spoedig mogelijk als dit redelijkerwijs van de indiener kon worden verlangd. Is dat het geval, dan is sprake van een verschoonbare termijnoverschrijding. Is dat niet het geval, dan is de termijnoverschrijding niet verschoonbaar.

Conclusie raadsheer advocaat-generaal Widdershoven
Op 6 juni 2023 heeft de president van het CBb raadsheer advocaat-generaal Widdershoven gevraagd een conclusie te nemen over de verschoonbaarheid van een overschrijding van bezwaar- en beroepstermijnen in vier bij het College aanhangige zaken. De president heeft in zijn verzoek de vraag opgeworpen of er reden is dat bezwareninstanties en bestuursrechters bij de handhaving van bezwaar- en beroepstermijnen in bepaalde gevallen een minder strikte koers gaan varen.

In zijn conclusie van 7 september 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:476) heeft de raadsheer advocaat-generaal betoogd dat die reden er inderdaad is en een aantal voorstellen gedaan voor een ruimhartiger toepassing van artikel 6:11 Awb. In de uitspraak van 30 januari 2024 neemt het CBb deze conclusie gedeeltelijk over. Wij lichten de belangrijkste overwegingen uit de uitspraak hieronder toe.

Individuele geval gerichte, contextuele benadering bij bijzondere omstandigheden
Bij de beoordeling van de verschoonbaarheid in het geval van een beroep op bijzondere omstandigheden die de indiener betreffen, volgt het CBb – anders dan de raadsheer advocaat-generaal die in zijn conclusie deels een meer categoriale benadering heeft betoogd – een op het individuele geval gerichte, contextuele benadering. Zoals het CBb zelf aangeeft, beoogt het CBb met deze minder strenge benadering bestuursorganen en bestuursrechters zoveel mogelijk ruimte te bieden om van geval tot geval maatwerk te leveren. Burgers kunnen zo vaker dan nu het geval is een inhoudelijk oordeel krijgen over hun bezwaar en beroep.

Het CBb is, met de raadsheer advocaat-generaal, van oordeel dat door bestuursorganen en bestuursrechters in bepaalde gevallen bij de beoordeling van de verschoonbaarheid van een termijnoverschrijding meer rekening moet worden gehouden met bijzondere omstandigheden die de indiener van het bezwaar- of beroepschrift betreffen.

Bij die bijzondere omstandigheden kan het volgens het CBb gaan om persoonlijke omstandigheden aan de zijde van de indiener zelf, zoals psychisch onvermogen, ernstige ziekte of ongeval van de indiener of ziekte of overlijden van diens naasten en de zorgtaken die daarmee gaan, of om externe omstandigheden die voor overbelasting of stress bij de indiener zorgen, zoals een natuurramp, een besmettelijke dierziekte op het bedrijf of een brand in de woning of in een bedrijfspand. Als dergelijke bijzondere omstandigheden zich voordoen, dan moet de indiener van het bezwaar- of beroepschrift minder snel worden tegengeworpen dat hij of zij zaken had kunnen organiseren om termijnoverschrijding te voorkomen, zoals het inschakelen van een gemachtigde of andere bijstandsverlener of het indienen van een bezwaar- of beroepschrift waarin nog niet de gronden van het bezwaar of beroep zijn opgenomen.

Geringe verwijtbaarheid
Als er een duidelijke verhindering voor de indiener was om tijdig bezwaar te maken of beroep in te stellen, is het niet tijdig indienen van een bezwaar- of beroepschrift niet verwijtbaar en kan dit dan ook niet aan de indiener worden toegerekend. Ook bij een geringe verwijtbaarheid kan volgens het CBb, afhankelijk van de omstandigheden van het geval, evenwel ruimte bestaan om de termijnoverschrijding niet aan de indiener toe te rekenen. Daarbij kunnen (onder meer) de volgende factoren van belang zijn:

• de hoedanigheid van de indiener (een individuele burger, een (grote of kleine) onderneming, een belangenorganisatie of een bestuursorgaan);
• de mate van deskundigheid en professionaliteit van de indiener,
• de omvang van de termijnoverschrijding.

Indien het bestuursorgaan of de bestuursrechter tot het oordeel komt dat sprake is van een geringe verwijtbaarheid, dan is volgens het CBb de partijenconstellatie (twee of meer partijen) van belang. Bij een besluit waarbij de rechtszekerheid van actuele of potentiële derden met een tegengesteld belang niet of nauwelijks in het geding is, zal er naar het oordeel van het CBb doorgaans meer ruimte zijn om verschoonbaarheid aan te nemen.

Het CBb wijst er in dit verband nog wel op dat het onderscheid tussen twee- en (potentiële) meerpartijengeschillen in de praktijk soms moeilijk te maken is. Ook is het niet altijd eenvoudig om in een vroeg stadium al te onderkennen of belangen van derden bij het besluit betrokken (kunnen) zijn. Verder is ook de positie van het bestuursorgaan relevant. Mede afhankelijk van de aard van de aan het bestuursorgaan toevertrouwde (algemene) belangen die met het besluit zijn gemoeid, kan het bestuursorgaan een groot belang hebben bij het verkrijgen van zekerheid over de vraag of dat besluit wel of niet (al) in rechte onaantastbaar is geworden.

Minder strikte benadering bij het bewijzen van bijzondere omstandigheden
Het CBb ziet ook aanleiding voor een minder strikte benadering waar het gaat om het bewijs ter zake van de bijzondere omstandigheden die de indiener betreffen. In de eerste plaats betekent dit dat aan de bewijsmiddelen en de daaraan te verbinden bewijskracht geen in de context van het geval onnodig hoge eisen mogen worden gesteld. In de tweede plaats ligt het weliswaar op de weg van de indiener om de feiten en omstandigheden op grond waarvan zou kunnen worden geconcludeerd dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is aannemelijk te maken, maar het bestuursorgaan dan wel de bestuursrechter moet de indiener daartoe wel in de gelegenheid stellen en daarbij zo nodig ook regie voeren. Dit laatste houdt volgens het College in dat bestuursorganen en bestuursrechters de indiener uitdrukkelijk moeten voorlichten over de punten waarover deze nog bewijs van extra feiten en (bijzondere) omstandigheden zou moeten aanvoeren.

Verruiming termijn “zo spoedig mogelijk” indienen
Waar in de rechtspraak tot nu toe de lijn werd gehanteerd dat de indiener in ieder geval niet verwijtbaar te laat is als hij bezwaar maakt of beroep instelt binnen twee weken nadat hij te weten is gekomen dat er een besluit is genomen dat zijn belangen kan raken, ziet het CBb aanleiding om deze termijn te verruimen tot zes weken. De belangrijkste reden hiervoor is dat de in de rechtspraak gehanteerde lijn bij belanghebbenden veelal niet bekend is.

Het CBb merkt in dit verband nog wel op dat de verruimde termijn van zes weken alleen geldt voor besluiten waarvoor de wettelijke bezwaar- of beroepstermijn ook zes weken bedraagt. Voor besluiten met een andere (kortere of langere) wettelijke bezwaar- of beroepstermijn, geldt dat een belanghebbende in ieder geval niet verwijtbaar te laat is als hij bezwaar maakt of beroep instelt binnen die andere termijn. In zaken waarin de wettelijke termijn minder dan twee weken bedraagt, is het oordeel hierover aan de voor die zaken bevoegde bestuursrechter.

Professionele rechtshulpverleners en andere bijstandsverleners
Als de indiener gedurende (een deel van) de overschreden bezwaar- of beroepstermijn werd bijgestaan door een professionele rechtshulpverlener (als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht), blijft gelden dat diens handelen in beginsel voor risico van de indiener komt. Gelet op de professionaliteit die in geval van beroepsmatig handelen mag worden verwacht, is een termijnoverschrijding doorgaans niet verschoonbaar. Uitzondering op dit uitgangspunt kunnen volgens het CBb (heel) bijzondere persoonlijke omstandigheden aan de zijde van de professionele rechtshulpverlener zelf zijn. Het CBb ziet geen reden om een onderscheid te maken naar de omvang van de organisatie van een advocaat of andere professionele rechtshulpverlener.

Als de belanghebbende gedurende (een deel van) de overschreden bezwaar- of beroepstermijn werd bijgestaan door een ander dan een professionele rechtshulpverlener, geldt eveneens dat het handelen van de bijstandsverlener in beginsel voor risico van de indiener komt. Bij het beoordelen van de verschoonbaarheid in geval van een beroep op bijzondere omstandigheden aan de zijde van de bijstandsverlener worden dezelfde criteria gehanteerd als in de op het individuele geval gerichte, contextuele benadering voor het handelen of nalaten van de betrokkene zelf en geldt dus niet de – strengere – maatstaf voor een professionele rechtshulpverlener.

Toepassing

Het CBb heeft de nieuwe lijn in vier uitspraken van 30 januari 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:31, ECLI:NL:CBB:2024:32, ECLI:NL:CBB:2024:33 en ECLI:NL:CBB:2024:34) toegepast.

In één van deze uitspraken oordeelt het CBb dat de termijnoverschrijding niet aan appellante kan worden toegerekend. In de kwestie die ten grondslag lag aan deze uitspraak was het beroepschrift 23 minuten te laat ingediend door problemen in de eigen computer(systemen). Het CBb ziet geen aanleiding om de verklaring van appellante in twijfel te trekken dat zij binnen de beroepstermijn heeft geprobeerd het beroepschrift in te dienen en dat zij, toen zich een (ICT-) probleem voordeed, meteen de hulp van een IT-specialist heeft ingeroepen. Met diens hulp is het uiteindelijk gelukt om in te loggen en het beroepschrift te uploaden. Daarmee heeft appellante volgens het CBb gedaan wat op dat moment in haar macht lag om ervoor te zorgen dat het beroepschrift ondanks het ontstane probleem toch nog tijdig kon worden ingediend en is de termijnoverschrijding zeer gering geweest. Het CBb stelt verder vast dat er geen belangen van derden in het geding zijn en dat de minister ook geen groot belang heeft bij het verkrijgen van zekerheid over de vraag of het bestreden besluit wel of niet (al) in rechte onaantastbaar is geworden.

Wat betekent dit voor de praktijk?
De mogelijkheden voor belanghebbenden om met succes een beroep te kunnen doen op verschoonbare termijnoverschrijding worden met deze uitspraak verruimd. Zoals het CBb ook zelf aangeeft in de uitspraak moeten de verruimingen met onmiddellijke werking worden toegepast in alle bestuursrechtelijke zaken en in alle stadia van de procedure. De verruimingen gelden óók voor zaken waarin het bestuursorgaan of een bestuursrechter in een eerdere fase van de procedure al een oordeel heeft gegeven over de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding en tegen dat besluit of die uitspraak een rechtsmiddel is aangewend waarop nog niet is beslist.

Het CBb merkt in de uitspraak nog wel op dat het bestaande wettelijke kader een minder strikte benadering door bestuursorganen en bestuursrechters bij de handhaving van bezwaar- en beroepstermijnen maar zeer beperkt toelaat. Het ontvankelijk achten van een te laat gemaakt bezwaar of ingesteld beroep is op grond van artikel 6:11 van de Awb immers alleen mogelijk als “redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest”. Als dit niet (langer) wenselijk wordt gevonden, dan is de wetgever aan zet om te bepalen dat en wanneer ook in andere gevallen een verschoonbare termijnoverschrijding moet of kan worden aangenomen.