Helaas komt het weleens voor: een gebouw dat door een brand, overstroming of andere calamiteit tenietgaat. Mogelijk zal de eigenaar het gebouw op dezelfde locatie willen herbouwen. Of herbouw is toegestaan en, zo ja, onder welke voorwaarden is afhankelijk van het nieuwbouwplan en het ter plaatste geldende bestemmingsplan. Het is voorstelbaar dat het beoogde gebruik van het gebouw in strijd is met het bestemmingsplan, maar dat het nieuwbouwplan wel voldoet aan de bouwregels van dit bestemmingsplan. In die situatie is het ongeschreven overgangsrecht bij calamiteiten van toepassing. In een recente uitspraak geeft de Afdeling bestuursrechtspraak (hierna: ‘de Afdeling’) uitleg en toepassing aan dit ongeschreven calamiteitenrecht (ABRvS 4 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3682). De conclusie: gebouwen die passen binnen de bouwregels van het bestemmingsplan kunnen worden herbouwd als zij door een calamiteit teniet zijn gegaan, mits de herbouw qua oppervlakte, aard en omvang nagenoeg gelijk is aan de verloren gegane bebouwing.
Ook illustreert deze uitspraak de vaste rechtspraak van de Afdeling over het bestuursrechtelijk procesbelang.
De feiten en het procesverloop
Het noodlot raakte in dit geval een winkelpand van Welkoop Winkel B.V. (hierna: ‘Welkoop’) in Hoogezand. Op 20 juni 2017 ging deze winkel door een brand teniet. Op grond van een in 2013 vastgesteld bestemmingsplan had het perceel waarop de Welkoop gevestigd was de enkelbestemming ‘Bedrijf’. Volgens de planregels was geen detailhandel toegestaan op als ‘Bedrijf’ bestemde gronden. Kennelijk was de Welkoop winkel dus reeds ‘wegbestemd’ door het ter plaatse geldende bestemmingsplan en viel deze winkel onder het overgangsrecht.
Op 31 oktober 2018 vraagt Welkoop een omgevingsvergunning aan voor de bouw van een nieuw winkelpand op dezelfde locatie. Het college van B en W van de gemeente Midden-Groningen (hierna: ‘het college’) heeft de aanvraag geweigerd. Het college signaleerde dat het beoogde gebruik van het gebouw in strijd is met het bestemmingsplan. Het college was ook niet bereid een omgevingsvergunning voor het afwijken van dit bestemmingsplan te verlenen. In bezwaar heeft het college dit besluit gehandhaafd. De rechtbank heeft het daartegen door Welkoop ingestelde beroep gegrond verklaard met een verwijzing naar het ongeschreven overgangsrecht bij calamiteiten. In hoger beroep moet de Afdeling twee vragen beantwoorden. De eerste vraag is of de rechtbank terecht procesbelang bij Welkoop heeft aangenomen en de tweede vraag is of de rechtbank op de juiste wijze toepassing heeft gegeven aan het ongeschreven calamiteitenrecht.
Procesbelang
In de eerste plaats speelt de vraag of de rechtbank terecht procesbelang bij Welkoop heeft aangenomen. Het college betoogde dat Welkoop geen procesbelang had, omdat evidente privaatrechtelijke belemmeringen in de weg staan aan de uitvoering van de herbouw. Zo wees het college er bijvoorbeeld op dat de gemeente inmiddels eigenaar was geworden van het perceel en geen toestemming zal verlenen voor de herbouw. De Afdeling volgt echter Welkoop en de rechtbank en oordeelt dat het aan de burgerlijke rechter is om te bepalen of een privaatrechtelijke belemmering aan de uitvoering van het nieuwbouwplan in de weg staat. De bestuursrechter kan daar in dit geval niet op vooruitlopen. Welkoop heeft dus een bestuursrechtelijk procesbelang.
Bij de Afdeling heeft Welkoop er bovendien op gewezen dat zij óók procesbelang heeft, omdat zijschade lijdt door de weigering van de omgevingsvergunning. Dit aanvullend betoog is interessant, omdat de Afdeling dit gebruikt om haar eigen rechtspraak op dit punt te bevestigen. De vaste lijn van deze rechtspraak is dat procesbelang wordt aangenomen indien wordt gesteld dat schade is geleden en aannemelijk wordt gemaakt dat deze schade is veroorzaakt door de betrokken bestuurlijke besluitvorming (onder meer: ABRvS 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2282; ABRvS 15 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1050 en ABRvS 27 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2163). De Afdeling oordeelt dat in dit geval aan beide voorwaarden van deze maatstaf is voldaan (dus zowel het bestaan van de schade als van het causaal verband). Welkoop lijdt namelijk (inkomens)schade, omdat zij op het perceel geen winkel meer kan exploiteren. Die schade staat in causaal verband tot het besluit, omdat niet is uit te sluiten dat de omgevingsvergunning – o.b.v. een andere ruimtelijke onderbouwing – wél zou zijn verleend.
Het ongeschreven calamiteitenrecht
De tweede vraag is of de rechtbank op de juiste wijze toepassing heeft gegeven aan het ongeschreven overgangsrecht bij calamiteiten. Dit ‘ongeschreven’ overgangsrecht is relevant, omdat het ‘geschreven’ overgangsrecht – zoals dat in het bestemmingsplan staat – in dit geval buiten toepassing blijft. Dit komt doordat het nieuwbouwplan van Welkoop voldoet aan de bouwregels uit dit bestemmingsplan (zie hierover de voorgaande rechtbankuitspraak Rb. Noord-Nederland 26 augustus 2021, ECLI:NL:RBNNE:2021:3740, r.o. 6.4).
Uit vaste rechtspraak volgt namelijk dat gebouwen die passen binnen de bouwregels van het bestemmingsplan kunnen worden herbouwd in overeenstemming met dit plan als zij als gevolg van een calamiteit teniet zijn gegaan (ABRvS 25 januari 2017 ECLI:NL:RVS:2017:158 en ABRvS 12 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2595). Dit heet het ongeschreven overgangsrecht bij calamiteiten.
Indien het ongeschreven calamiteitenrecht van toepassing is, dient niet meer aan de gebruiksbepalingen van het bestemmingsplan te worden getoetst. Anders geformuleerd: de vraag of het gebouw herbouwd mag worden, wordt dan volledig beheerst door de vereisten van het ongeschreven calamiteitenrecht. Die vereisten zijn dat het nieuwbouwplan qua oppervlakte, aard en omvang nagenoeg overeenstemt met het oorspronkelijke bouwwerk dat door de calamiteit teniet is gegaan (volgens onder meer ABRvS 12 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2595).
Toepassing in het onderhavige geval
In het geval van de afgebrande Welkoop oordeelde de rechtbank dat was voldaan aan de eisen van het ongeschreven calamiteitenrecht. Het college had volgens de rechtbank onvoldoende gemotiveerd dat níet aan deze vereisten was voldaan. De Afdeling is het daar niet mee eens. Aan de hand van een door het college overgelegd memo en een bouwkundig rapport stelt de Afdeling vast dat het nieuwbouwplan – naar oppervlakte, aard en omvang – niet overeenstemt met het oorspronkelijke gebouw. Het nieuwbouwplan behelst onder andere een vergroting van de vloeroppervlakte van de winkel, een verlaging van de bouwhoogte, de toevoeging van een verdiepingsvloer en de verwijdering van de ruimte waarin vuurwerk werd verkocht. Bovendien wordt de buitenkant van het gebouw veranderd. Zo komen er nieuwe entrees, wordt de noordgevel ingekort, de bebouwing aan de zuidgevel verwijderd en komen er nieuwe schuifdeuren, kozijnen en een overkapping. Gelezen deze overwegingen van de Afdeling is het eigenlijk opmerkelijk dat de rechtbank tot een ander oordeel kwam. De Afdeling oordeelt dat niet is voldaan aan het ongeschreven calamiteitenrecht, vernietigt de uitspraak van de rechtbank en laat de weigering van de omgevingsvergunning in stand.
Relevantie voor de praktijk
Deze uitspraak is relevant vanwege twee onderdelen. In de eerste plaats bevestigt de Afdeling nog eens dat bestuursrechtelijk procesbelang onder meer bestaat indien een belanghebbende stelt dat hij of zij schade lijdt als gevolg van bestuurlijke besluitvorming. Daartoe is vereist dat de belanghebbende deze schade tot op zekere hoogte aannemelijk maakt. In de tweede plaats vloeit uit de uitspraak voort dat het ongeschreven overgangsrecht bij calamiteiten een uitzonderingkarakter heeft en terughoudend moet worden toegepast. De strekking van het ongeschreven calamiteitenrecht is dat een belanghebbende als gevolg van een calamiteit niet in een slechtere, maar ook niet in een betere positie mag komen te verkeren. Dit betekent dat slechts sprake kan zijn van herbouw van verloren gegane bebouwing indien de oppervlakte, aard en omvang van het nieuw op te richten bouwwerk nagenoeg gelijk zijn aan die van het vroegere bouwwerk.
Deze blogbijdrage is geschreven door Sam Schuite, universitair docent omgevingsrecht aan de Universiteit Maastricht, samen met Vera Textor, specialist bestuurs- en omgevingsrecht bij Nysingh. Een annotatie bij deze uitspraak verschijnt in de novembereditie van Jurisprudentie Bestuursrecht (JB 2023, nr. 12).