De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘de Afdeling’) is van oordeel dat het berekenen van stikstof tot een grens van 25 kilometer aanvaardbaar is. Voor de stikstofdepositie buiten deze grens is de overheid verantwoordelijk. Ook mag de stikstofdepositie van wegverkeer met de rekenmodellen SRM2+ en OPS worden berekend. Dat blijkt uit een nieuwe tussenuitspraak van 5 april 2023 inzake het Tracébesluit van de ViA15.
De uitspraak is ook relevant voor andere zaken, omdat de rekenafstand van 25 kilometer en de rekenmodellen SRM2+ en OPS worden gebruikt in het wettelijk voorgeschreven instrument AERIUS Calculator. In dit blog zetten wij daarom de gevolgen van deze uitspraak voor uw projecten op een rij.
Hoe zat het ook al weer?
Op 24 februari 2017 heeft de minister van Infrastructuur en Milieu (nu: Infrastructuur en Waterstaat, hierna: ‘de Minister’) het Tracébesluit “A15/A12 Ressen-Oudbroeken (ViA15)” vastgesteld. Dit Tracébesluit zag op het doortrekken en verbreden van de A12 en de A15. Nadat de Afdeling de beroepen had aangehouden vanwege de prejudiciële vragen over het PAS heeft de Minister een wijzigingsbesluit vastgesteld. Daarin is nieuw onderzoek naar de gevolgen van stikstofdepositie ten grondslag gelegd.
De gevolgen van de stikstofuitstoot van projecten moeten worden berekend met het wettelijk voorgeschreven instrument AERIUS calculator (zie artikel 2.1 Regeling natuurbescherming). Bij het berekenen van stikstofdepositie voor wegverkeer werd in de ten tijde van het wijzigingsbesluit voorgeschreven versie van AERIUS calculator uitgegaan van een maximale rekenafstand van vijf kilometer. Eventuele bijdragen van een project buiten die vijf kilometer grens werden niet in de berekening van de stikstofdepositie betrokken.
Op 20 januari 2021 oordeelde de Afdeling in een tussenuitspraak dat de Minister deze afkap in de stikstofberekening op vijf kilometer voor wegverkeer – voor in dit geval het Tracébesluit ViA15 –beter dient te motiveren. In rechtspraak van het Europese Hof van Justitie is duidelijk gemaakt aan welke eisen een natuuronderzoek dient te voldoen om te kunnen worden aangemerkt als een zogenoemde ‘passende beoordeling’ als bedoeld in artikel 2.8 van de Wet natuurbescherming (hierna: ‘Wnb’). Voor het gebruik van een hulpmiddel als AERIUS calculator is het op grond van die rechtspraak vereist dat een volledig, precies en definitief beeld kan worden verkregen, waarover redelijkerwijs geen wetenschappelijke onzekerheid bestaat. De Afdeling oordeelde in dit verband dat de Minister onvoldoende had gemotiveerd dat de vijf kilometer afkap aan deze voorwaarden voldoet. Daarbij was relevant dat een deel van het tracé en de wegen waarop als gevolg van het tracé een toename van verkeer was te verwachten buiten deze vijf kilometer lag. Ook vond de Afdeling het opvallend dat het kennelijk wel mogelijk is om met AERIUS calculator voor andere bronnen dan wegverkeer de stikstofdepositie ‘betekenisvol te herleiden’ op grotere afstanden dan 25 kilometer (lees hierover uitgebreider het blog dat wij over de tussenuitspraak schreven: https://www.nysingh.nl/blog/afkap-5-kilometer-aerius-beter-motiveren/).
De Minister werd opgedragen om uiterlijk 20 juli 2021 het motiveringsgebrek in het Tracébesluit ViA15 te herstellen. Deze termijn is op verzoek van de Minister verlengd tot en met 15 september 2021 (ABRvS 5 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1772). Vooruitlopend op de tussenuitspraak werden al onderzoeken uitgevoerd om een wetenschappelijk onderbouwde afstandsgrens dan wel depositiewaarde voor verschillende emissiebronnen, waaronder het wegverkeer, vast te kunnen stellen die voldoet aan de vereiste wetenschappelijke zekerheid.
Op basis van de uitgevoerde onderzoeken heeft de Minister besloten om AERIUS-calculator te actualiseren. Daarbij is de afstandsgrens van vijf kilometer aangepast naar een vaste maximale rekenafstand van 25 kilometer voor álle emissiebronnen. Ook is daarbij de keuze gemaakt om de bijdragen van wegverkeer te berekenen met zowel SRM2+ als OPS. De motivering hiervoor is door het kabinet toegelicht in een kamerbrief van 9 juli 2021. Het kabinet heeft haar motivering gebaseerd op rapporten van TNO en het RIVM.
Het gebrek in de motivering van het tracébesluit ViA15 is uiteindelijk bij besluit van 7 september 2021 hersteld, met een nadere onderbouwing van de stikstofgevolgen op basis van de nieuwe rekenafstand van maximaal 25 kilometer (zie Stcrt. 2021, 40848). Per 13 januari 2022 is de nieuwe versie van AERIUS-calculator, waarin met een afstand van maximaal 25 kilometer werd gerekend verplicht gesteld (zie Stcrt. 2022, 713). Deze versie was vanaf 20 januari 2022 beschikbaar.
Uitspraak
Gebruik SRM2+
Bij het berekenen van de stikstofdepositie voor wegverkeer wordt binnen AERIUS Calculator gebruik gemaakt van twee rekenmodellen: SRM2+ en OPS. De stikstofdepositie binnen 5 kilometer van een weg wordt in kaart gebracht met SRM2+. De stikstofdepositie vanaf 5 kilometer van een weg tot 25 kilometer van een weg wordt berekend met OPS. Tegenstanders van het Tracébesluit voerden aan dat de effecten van stikstofdepositie zouden worden onderschat met SRM2+ en stelden zich op het standpunt dat alleen van OPS gebruik zou kunnen worden gemaakt.
De Afdeling stelt in de uitspraak allereerst vast dat de Minister de keuze om SRM2+ te blijven gebruiken voor depositieberekeningen voor een kortere afstand van de weg (5 km) op een inzichtelijke en navolgbare manier heeft gemotiveerd (zie r.o. 13-17). Vervolgens gaat de Afdeling in op de verschillende argumenten die de appellanten hebben aangevoerd tegen het gebruik van SRM2+ (zie r.o. 18- 20).
Een bespreking van deze vrij technische overwegingen gaat het doel van dit blog te buiten. Van belang is dat de Afdeling in de conclusie en de samenvatting van de bezwaren over de toepassing van SRM2+ duidelijk maakt dat op grond van de bezwaren tegen het gebruik van SRM2+ niet kan worden geconcludeerd dat de depositie door wegverkeer met SRM2+, zoals in AERIUS Calculator 2020 was geïmplementeerd, niet met de vereiste zekerheid in kaart wordt gebracht (zie r.o. 21).
Naar aanleiding van de conclusie en de samenvatting van de bezwaren over de toepassing van SRM2+ merken wij in algemene zin op dat van belang blijft dat overheden bij het nemen van besluiten gebruik maken van de, op het moment van besluitvorming, best wetenschappelijke kennis over een specifiek onderwerp. Verder is van belang dat overheden hun besluiten goed motiveren door de aangevoerde argumenten tegen het voorgenomen besluit gemotiveerd te weerleggen en daarbij zonodig ter zake deskundigen inschakelen.
Rekenafstand 25 kilometer
Zoals uit het voorgaande blijkt wordt de stikstofdepositie vanaf 20 januari 2022 met behulp van AERIUS-calculator voor alle emissiebronnen tussen de 5 en 25 kilometer berekend met het rekenmodel OPS. In de uitspraak gaat de Afdeling allereerst in op de vraag of OPS voor individuele bronberekeningen kan worden beperkt op 25 kilometer. De Afdeling komt – aan de hand van de bevindingen van RIVM, TNO en expert prof. Petersen – tot het oordeel dat de Minister op basis van technisch modelmatige argumenten in redelijkheid kon komen tot een begrenzing van 25 kilometer (zie r.o. 22- 34).
Vervolgens beantwoordt de Afdeling de vraag hoe de rekenafstand zich verhoudt tot artikel 2.8 van de Wnb en artikel 6, derde lid van de Habitatrichtlijn. Op grond van dit wettelijk kader en de daarop gebaseerde rechtspraak moet volgens de Afdeling de vraag worden beantwoord of met stikstofdepositieberekeningen tot 25 kilometer afstand van de wegvakken, volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies kunnen worden verkregen die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van het tracé voor de betrokken Natura 2000-gebieden kunnen wegnemen.
Die vraag beantwoordt de Afdeling bevestigend. Daarvoor is volgens de Afdeling doorslaggevend dat met een berekening van de depositiebijdrage van een plan of project met OPS, waarbij rekening wordt gehouden met het toepassingsbereik dat OPS voor dat doel heeft, de gevolgen van een plan of project, rekening houdend met de beste wetenschappelijke kennis ter zake, voor de betrokken Natura 2000-gebieden worden geïnventariseerd. Met andere woorden: met de huidige stand van de wetenschap en techniek kunnen de gevolgen van een plan of project met een depositieberekening tot 25 kilometer afstand van de bron worden geïnventariseerd. Buiten die afstand kunnen met het huidige OPS model geen betrouwbare uitspraken worden gedaan over de depositiebijdrage van een individuele bron.
Stikstofdepositie buiten 25 kilometer
Het feit dat OPS voor individuele bronberekeningen een toepassingsbereik van 25 kilometer heeft, betekent overigens niet dat er over grote afstand geen deposities meer optreden. Dat blijkt ook uit berekeningen die door de door appellanten ingeschakelde deskundige zijn overgelegd. Zij hebben erop gewezen dat bij een rekenafstand van 25 kilometer ongeveer de helft van de depositie van een activiteit die in Nederland plaatsvindt niet mee wordt beoordeeld.
Hierover overweegt de Afdeling – samengevat – dat op grond van het huidige OPS-model geen betrouwbare uitspraken kunnen worden gedaan over deposities op een grotere afstand van 25 kilometer bij een toestemming voor een plan of een project. De depositie op een grotere afstand dan 25 kilometer hoeft daarom niet bij de toestemming voor plannen of projecten te worden betrokken.
De Afdeling wijst erop dat de depositiebijdragen buiten 25 kilometer onderdeel zijn van de totale depositie in Nederland. De overheid is volgens de Afdeling verantwoordelijk voor het treffen van instandhoudings- of passende maatregelen voor het behoud of het voorkomen van verslechtering van de kwaliteit van habitattypen en leefgebieden van soorten als gevolg van de totale deposities. Dat zijn volgens de Afdeling verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn. De overheid moet daar invulling aan geven. De Wet natuurbescherming biedt daarvoor verschillende instrumenten, zoals de bevoegdheid om bij besluit of verordening verplichtingen op te leggen, het beheerplan en de structurele aanpak stikstof.
Conclusie
De berekening van de stikstofdepositie van wegverkeer met het rekenmodel SRM2+ (tot 5 km) en OPS (van 5-25 km) kan worden voortgezet, als op het moment van besluitvorming gebruik wordt gemaakt van de versie van een rekenmodel die is gebaseerd op de beste wetenschappelijke kennis terzake.
Volgens de Afdeling is het in overeenstemming met artikel 6, derde lid, Habitatrichtlijn om bij toestemmingen van plannen en projecten voorlopig gebruik te blijven maken van een rekenafstand van 25 kilometer. De reden hiervan is dat op grond van de beste wetenschappelijke kennis de depositiebijdrage van een project of een plan niet meer redelijkerwijs toerekenbaar is aan dat plan of project.
Deposities buiten de 25 kilometer worden dus niet betrokken bij een voortoets of een passende beoordeling van een plan of een project en ook niet op een andere wijze bij het verlenen van de toestemming voor dit plan of een project. Die depositie behoort tot de algemene depositie in Nederland.
De Afdeling benadrukt dat de overheid op grond van artikel 6, eerste lid en tweede lid, van de Habitatrichtlijn verplicht is om instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen te nemen in relatie tot de totale depositiebijdrage voor een Natura 2000-gebied. Ook de ecologische autoriteit heeft recent geadviseerd om maatregelen en daar niet te lang mee te wachten. Bovendien heeft de Europese Commissie de Nederlandse overheid met een brief van 28 maart 2023 laten weten er nauwlettend op toe te zien dat die maatregelen door de Nederlandse overheid ook worden getroffen. Daarbij is het volgens de Europese Commissie van essentieel belang om ervoor te zorgen dat de kritische depositiewaarde in geen enkel Natura 2000-gebied wordt overschreden, zodat elke verslechtering van de toestand een halt wordt toegeroepen en een volledig herstel van de stikstofgevoelige habitats in al deze gebieden wordt gewaarborgd.
Kortom: initiatiefnemers van individuele plannen en projecten kunnen in een voortoets of een passende beoordeling voorlopig gebruik maken van een rekenafstand van 25 kilometer. Tegelijkertijd wordt wel door zowel de afdeling, de ecologische autoriteit als de Europese Commissie benadrukt dat de overheid aan zet is om instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen te nemen in relatie tot de totale depositiebijdrage voor een Natura 2000-gebied. De uitvoering van deze maatregelen kan uiteraard wel weer effect hebben op de mogelijkheden om plannen en projecten met stikstofdepositie te realiseren of voort te zetten.